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1、公共財(cái)政框架下財(cái)政監(jiān)督論文 公共財(cái)政框架下財(cái)政監(jiān)督論文 2014/10/19 一、公共財(cái)政體系與財(cái)政監(jiān)督 財(cái)政監(jiān)督職能的發(fā)揮需要立足公共財(cái)政框架。而公共財(cái)政所具有的公共性要求財(cái)政監(jiān)督必須是公開(kāi)的，必須是公正的，這就要求公眾能夠參與。簡(jiǎn)言之，政府需要及時(shí)全面地披露財(cái)政監(jiān)督的形式、方法和內(nèi)容，而非被動(dòng)地要求公眾接受政府披露的各類報(bào)告，并且公眾了解信息的渠道必須是暢通和便捷的。但目前我國(guó)仍未健全公眾監(jiān)督的參與機(jī)制，也沒(méi)有法律或條文規(guī)定具體的操作方案及反饋程序，更沒(méi)有相關(guān)職能部

2、門受理公眾的意見(jiàn)，如此一來(lái)，公眾的監(jiān)督漸行漸遠(yuǎn)，淪為空談。那么，實(shí)踐中是否存在引進(jìn)公眾監(jiān)督的可能呢?顯然，現(xiàn)行的體制奠定了公眾的議政基礎(chǔ)，為財(cái)政監(jiān)督的公眾參與提供了可能，而必要時(shí)如果能夠安排聽(tīng)證會(huì)，相信公眾參與的程度將會(huì)更加密切。另一方面，實(shí)施公共財(cái)政的重點(diǎn)是發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)，提升人民生活水平。這就決定了財(cái)政資金的使用要以此為準(zhǔn)則，盡管并不一定是直接的投入，但是從終極意義上來(lái)說(shuō)，公民享有社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的“紅利”是毋庸置疑的。這也就決定了財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容是檢查財(cái)政資金使用是否合理、三公經(jīng)費(fèi)安排是否超標(biāo)，如果背離了社會(huì)公共需求進(jìn)行財(cái)政列支，不僅是政府職能部門的瀆職更是對(duì)社會(huì)公眾利益的侵犯。因此，任

3、何項(xiàng)目的公共支出都必須按照既定的制度安排合理使用同時(shí)接受財(cái)政監(jiān)督。由此可見(jiàn)，公共財(cái)政的本質(zhì)屬性與財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容具有內(nèi)在的一致性即公共性要求，盡管前者是目的，后者是確保目的實(shí)現(xiàn)的一種手段、一種工具、一種反饋。但離開(kāi)了財(cái)政監(jiān)督，財(cái)政所具有的基本職能包括計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制的效果難以得到有效的驗(yàn)證，而沒(méi)有檢驗(yàn)的財(cái)政收支活動(dòng)即便形成所謂的符合公共財(cái)政要求的預(yù)算報(bào)表也難以取信于民。另一方面，不同的財(cái)政體制決定了不同的財(cái)政收支活動(dòng)，而我國(guó)也是在曲折探索中才確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，才形成了與之相適應(yīng)的公共財(cái)政體系。而該體制進(jìn)一步完善需要構(gòu)建系統(tǒng)的財(cái)政監(jiān)督體系，以便不斷優(yōu)化、改良現(xiàn)有的公共財(cái)政體制，形成

4、積極的正向反饋，促使體制機(jī)制最終健全。 二、我國(guó)財(cái)政監(jiān)督現(xiàn)狀及問(wèn)題分析 (一)監(jiān)督主體17:31:04 我國(guó)財(cái)政監(jiān)督包括內(nèi)部控制和外部監(jiān)管兩個(gè)方面，其中內(nèi)部控制主要由行政職能部門包括審計(jì)署、財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)和稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)等組成，外部監(jiān)管則由人大實(shí)施監(jiān)督。相比之下，財(cái)政監(jiān)督更為主要主體還是由政府職能部門實(shí)施的內(nèi)部控制。并且，在各個(gè)內(nèi)部控制環(huán)節(jié)，財(cái)政部所轄的監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)了較為重要的內(nèi)容，由此可見(jiàn)，名義的多元監(jiān)督主體實(shí)質(zhì)上較為單一，這也使得財(cái)政監(jiān)督存在主體缺位的現(xiàn)象。以下將分別介紹各個(gè)主體實(shí)施橫向或縱向監(jiān)管的具體情況。 1、審計(jì)署對(duì)財(cái)政活動(dòng)的監(jiān)管主要依靠各省市、地市的審計(jì)局 通過(guò)派出審計(jì)干部對(duì)

5、地方政府、國(guó)有企業(yè)的財(cái)政收支和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行審計(jì)，主要的職責(zé)包括對(duì)地方政府本級(jí)、下級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況進(jìn)行審計(jì)，對(duì)國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。當(dāng)前，審計(jì)署逐漸擴(kuò)大審計(jì)范圍，不定期開(kāi)展大規(guī)模審計(jì)，取得了較為明顯的監(jiān)督成績(jī)。但是，由于審計(jì)人員配備有限，加上審計(jì)周期較長(zhǎng)，審計(jì)署試圖進(jìn)行覆蓋全國(guó)的全方位審計(jì)較為困難。并且，即便審計(jì)署發(fā)現(xiàn)了較多的違規(guī)線索，大多數(shù)問(wèn)題由于積弊較深短期內(nèi)難以整改，并且如果沒(méi)有強(qiáng)大的行政施壓，一些部門對(duì)整改也是敷衍了事，不甚關(guān)注。由此可見(jiàn)，審計(jì)署的財(cái)政監(jiān)督作用較為有限。 2、財(cái)政部門相關(guān)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是實(shí)施財(cái)政監(jiān)督的主要力量。 目前，擔(dān)當(dāng)這一職責(zé)

6、主要是財(cái)政部監(jiān)督檢查局，所采取的的監(jiān)督模式是分級(jí)財(cái)政管理體制即中央和地方各自進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督，并且按照一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政實(shí)施監(jiān)督。就監(jiān)管的內(nèi)容而言，財(cái)政部門比審計(jì)署更為細(xì)致和全面，除了對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)的檢查之外，還會(huì)對(duì)財(cái)政政策、法規(guī)落實(shí)情況進(jìn)行核實(shí)，也會(huì)對(duì)每年財(cái)政重點(diǎn)支出項(xiàng)目進(jìn)行檢查。盡管財(cái)政部門的監(jiān)督內(nèi)容日益完善，涵蓋了收入、支出、會(huì)計(jì)等方面，然而，日漸全面的監(jiān)督內(nèi)容并未建立在完善的制度基礎(chǔ)之上，缺乏有效內(nèi)部控制制度已經(jīng)成為財(cái)政資金分配和管理的重大漏洞。此外，財(cái)政部門進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督時(shí)不能夠準(zhǔn)確地定位自身職能，在工作中與審計(jì)署等其他政府職能部門并未理清權(quán)責(zé)關(guān)系，不論是形式還是內(nèi)容都有待進(jìn)一步完善。 3

7、、稅務(wù)部門的稽查機(jī)構(gòu)重點(diǎn)對(duì)納稅行為進(jìn)行監(jiān)督 總體而言，現(xiàn)有的稅務(wù)稽查效率不高。主要體現(xiàn)在一些稅務(wù)機(jī)關(guān)仍然采用較為傳統(tǒng)的檢查方式實(shí)施監(jiān)管，仍然按照以往的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一刀切式的核查，既不區(qū)分國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的差別，也不理清新興產(chǎn)業(yè)和落后產(chǎn)業(yè)的差別。如此一來(lái)，稅源檢查的力度有所打折。并且，現(xiàn)有的稅務(wù)稽查較為盲目和單一，稽查程序缺乏嚴(yán)密的論證，也沒(méi)有完整的選案方法。實(shí)踐中，稽查部門對(duì)納稅人的催繳存在畏難情緒，加之執(zhí)法不嚴(yán)，當(dāng)前，稽查部門所起到的防止稅款流失的作用還比較有限。 4、人大實(shí)施財(cái)政監(jiān)督主要是在與會(huì)期間對(duì)政府提交的綜合預(yù)算、部門預(yù)算、執(zhí)行情況進(jìn)行審議 通過(guò)表決予以批準(zhǔn)或修改后批準(zhǔn)。從結(jié)果來(lái)

8、看，人大對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督的職能恐怕很難發(fā)揮。但是，這種監(jiān)督方式是現(xiàn)行體制下公眾參與的重要途徑，有其存在的客觀必要。需要指出的是，人大實(shí)施財(cái)政監(jiān)督應(yīng)該要求被審議的財(cái)政職能部門提前公布相關(guān)預(yù)算編制情況，為實(shí)施監(jiān)督預(yù)留足夠的審議時(shí)間，同時(shí)便于社會(huì)公眾提出整改意見(jiàn)。并且，人大肩負(fù)著立法的職責(zé)也包括完善財(cái)政監(jiān)督的相關(guān)法律，其中最為主要應(yīng)當(dāng)是落實(shí)《政府預(yù)算法》的細(xì)則。即便短期內(nèi)立法難以實(shí)現(xiàn)，但要求規(guī)范編制政府預(yù)算必須盡早納入議程。如果不能從法律層面加以確立，單是依靠各級(jí)人大在短暫的會(huì)期中審批預(yù)算，這樣的公眾監(jiān)督只會(huì)陷入表面化。 (二)監(jiān)督模式 目前，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督模式主要實(shí)行委托－代理機(jī)制。其中，

9、委托人是財(cái)政監(jiān)督的終極主體即社會(huì)公眾，代理人是負(fù)責(zé)監(jiān)管的政府職能部門，即政府職能部門代理人民的監(jiān)督職權(quán)規(guī)范財(cái)政收支行為。在該種模式下，由于信息不對(duì)稱，委托人和代理人之間的利益較難協(xié)調(diào)，容易導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督主體缺位。由于政府職能部門兼具執(zhí)行和監(jiān)管的雙重身份，如果政府自身不能夠形成有效的內(nèi)部約束機(jī)制，該模式的運(yùn)行最終恐怕流于形式。當(dāng)前，政府一方面大力實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)，同時(shí)又強(qiáng)調(diào)減少政府干預(yù)并對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行糾偏。由此可見(jiàn)，該種監(jiān)管模式運(yùn)行的外部環(huán)境日益健全，而最終能否順利實(shí)施監(jiān)管，很大程度上還取決于委托人與代理人之間的博弈，以及代理人各個(gè)層級(jí)之間的博弈。換言之，即便中央政府試圖強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)管，引導(dǎo)財(cái)政資金走向

10、，也需要地方政府的協(xié)同合作，任何一方的不配合都會(huì)阻礙財(cái)政收支的合理安排。而現(xiàn)行的監(jiān)管模式作為權(quán)衡利弊之下的選擇也被驗(yàn)證是較為有效的方式。對(duì)此，筆者認(rèn)為，該種模式在大政府小市場(chǎng)的背景下確實(shí)能夠較好地發(fā)揮作用，但需要化解的困境是如何劃清各自的權(quán)利邊界，避免監(jiān)管交織重疊。 (三)監(jiān)督內(nèi)容 公共財(cái)政框架下財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容包括預(yù)算管理、財(cái)政收支和國(guó)有權(quán)益等。其中，預(yù)算管理重點(diǎn)是檢查政府財(cái)政活動(dòng)的范圍和方式，主要以對(duì)預(yù)算單位的預(yù)算情況監(jiān)督為主，并對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行審議。對(duì)財(cái)政收支的監(jiān)管主要是對(duì)收支行為的合理性進(jìn)行檢查，對(duì)落實(shí)情況進(jìn)行稽核。而對(duì)國(guó)有權(quán)益的監(jiān)管則重點(diǎn)是確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值，避免其無(wú)效率流失，同時(shí)

11、對(duì)應(yīng)收繳的國(guó)有企業(yè)稅后利潤(rùn)分配進(jìn)行審查。除此之外，涉及公共性資金的收支行為都需要納入監(jiān)督范圍，并不能因科目較為繁雜、收支數(shù)目較少而有所疏忽。把握財(cái)政監(jiān)督的主體和內(nèi)容有利于全面實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的職能，防止財(cái)政分配陷入無(wú)序的狀態(tài)，理清財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)能夠保證財(cái)政政策得到落實(shí)，能夠優(yōu)化資源配置，避免財(cái)政資金浪費(fèi)，順利實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能。而本文也將圍繞這些重點(diǎn)探討如何在公共財(cái)政框架下優(yōu)化設(shè)計(jì)財(cái)政監(jiān)督模式。 三、公共財(cái)政框架下我國(guó)財(cái)政監(jiān)督模式改革思考 (一)公共財(cái)政框架下財(cái)政監(jiān)督模式設(shè)計(jì) 首先，基于委托代理機(jī)制下的財(cái)政監(jiān)督組織架構(gòu)應(yīng)該明晰委托人(公眾)和代理人(政府)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，具體而言，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督

12、檢查，公眾既可以以人大形式參與其中也可以委托第三方對(duì)預(yù)算報(bào)告等政府披露的材料進(jìn)行審議，同時(shí)還可以依據(jù)法律申請(qǐng)公開(kāi)政府相關(guān)財(cái)政收支活動(dòng)。進(jìn)一步地，政府內(nèi)部的財(cái)政監(jiān)督部門包括審計(jì)署、稅務(wù)稽核等在內(nèi)的各個(gè)職能部門應(yīng)該理清彼此的權(quán)利邊界，避免監(jiān)管缺位、監(jiān)管錯(cuò)位、監(jiān)管越位，以便形成有效的合力。其中，需要由財(cái)政部監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為牽頭部門，以整合各個(gè)職能部門之間的工作關(guān)系，做到政令順暢，監(jiān)管得當(dāng)。其次，在委托代理關(guān)系理清的前提下，需要明確公共財(cái)政體制下財(cái)政監(jiān)督的層次結(jié)構(gòu)，立法在前，行政其次，人大最后。這既是監(jiān)管流程順暢進(jìn)行的必要安排也是層次遞進(jìn)的必然選擇。 (二)公共財(cái)政框架下財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的設(shè)計(jì) 1、強(qiáng)化財(cái)

13、政部門對(duì)預(yù)算單位的監(jiān)管效率和威懾。 為了提高財(cái)政監(jiān)管效率，規(guī)范監(jiān)管程序，財(cái)政監(jiān)管部門有必要事先確定監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，然后對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行衡量和評(píng)價(jià)，并且可以先預(yù)估取得的績(jī)效，然后和實(shí)際績(jī)效對(duì)比，通過(guò)衡量誤差來(lái)檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)是否得當(dāng)，分析原因，找出理論與實(shí)踐存在差異的原因。如此反復(fù)地試錯(cuò)和糾偏旨在形成一套科學(xué)的、合理的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。此外，為了提高財(cái)政監(jiān)督的規(guī)范性和實(shí)效性，有必要建立系統(tǒng)的內(nèi)部控制體系。該體系的確立應(yīng)遵循全面、主動(dòng)、預(yù)警的原則確保內(nèi)部控制體系能夠及時(shí)順暢地推進(jìn)監(jiān)管流程，同時(shí)解決管理部門之間相互推諉的“堰塞湖現(xiàn)象”。 2、完善稅務(wù)稽核部門對(duì)納稅人的強(qiáng)制約束作用。 實(shí)施財(cái)政監(jiān)督離不開(kāi)財(cái)政

14、預(yù)算編制，而預(yù)算編制必須圍繞著財(cái)政收支，作為財(cái)政收入的重要組成部分，能否按時(shí)足額上繳法定稅款從根本上決定了財(cái)政收支活動(dòng)分配的內(nèi)容。因此，有必要對(duì)納稅人的繳稅完成情況進(jìn)行監(jiān)督。由于征稅具有強(qiáng)制性的特征，因此，實(shí)施監(jiān)督必須嚴(yán)格依照法律，包括《稅收征收管理法》、《行政處罰法》在內(nèi)的制度。同時(shí)，還要形成具有操作性的、完整系統(tǒng)的稽查制度，如果能夠?qū)⒃撝贫却_立為綱領(lǐng)性的條款，將有利于規(guī)范稅務(wù)稽查執(zhí)法的權(quán)限和程序。同時(shí)要嚴(yán)厲打擊偷稅漏稅特別是違法違規(guī)者，以典型案例作為示范，發(fā)揮預(yù)警揭示作用，形成強(qiáng)大的震懾力。 3、健全人大對(duì)財(cái)政監(jiān)管部門的監(jiān)督機(jī)制。 發(fā)揮人大的財(cái)政監(jiān)督作用，必須將人大實(shí)權(quán)化，增強(qiáng)人大參政

15、議政的實(shí)質(zhì)性，避免人大因缺乏有力的監(jiān)督而缺位。首先，應(yīng)當(dāng)行使稅后立法權(quán)，統(tǒng)一預(yù)算內(nèi)外收支。目前，預(yù)算內(nèi)資金的外延雖然不斷拓展涵蓋了國(guó)有資產(chǎn)收益、罰沒(méi)收入，但大量的行政性收費(fèi)、基金和附加收入仍未并入預(yù)算管理。這就使得部門財(cái)政資金沒(méi)有受到約束，導(dǎo)致資金管理混亂。因此，人大有必要明確財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金，逐步涵蓋政府的一切開(kāi)支。同時(shí)，嚴(yán)格履行審查和批準(zhǔn)執(zhí)行情況的報(bào)告，并逐步調(diào)整現(xiàn)有的票決制度，避免人大的監(jiān)督流于形式，成為表面。而且，要建立專門的預(yù)算審查機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化預(yù)算約束力，不允許政府隨意地更改預(yù)算的科目和數(shù)額，若有違規(guī)挪用資金或是背離預(yù)算安排則應(yīng)該進(jìn)行必要的追責(zé)。 4、逐步建立社會(huì)公眾參與財(cái)政監(jiān)督的機(jī)

16、制。 目前，我國(guó)公眾參與財(cái)政監(jiān)督的深度還不夠、積極性還不高。盡管這與普通群眾參政意識(shí)薄弱有關(guān)，然而財(cái)政監(jiān)管職能部門也沒(méi)有營(yíng)造良好監(jiān)管環(huán)境，也沒(méi)有建立必要的輿論反饋通道。同時(shí)，財(cái)政預(yù)算報(bào)告的具體內(nèi)容也沒(méi)有在網(wǎng)頁(yè)上進(jìn)行全面、完整、及時(shí)披露，在此情況下，即便公眾具有參與意識(shí)和熱情，也缺乏載體能夠去表達(dá)輿論反饋。因此，財(cái)政監(jiān)管職能部門應(yīng)當(dāng)注重夯實(shí)公眾參與監(jiān)督的基礎(chǔ)，積極聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)和建議。此外，還應(yīng)該努力建設(shè)透明財(cái)政，及時(shí)向公眾披露預(yù)算文件、決算賬戶，定期公開(kāi)預(yù)算編制、執(zhí)行和報(bào)告。一旦這些做法落實(shí)并建章立制，公眾的建議權(quán)必將得以強(qiáng)化。在此基礎(chǔ)上，設(shè)置必要的反饋通道或是定期開(kāi)展聽(tīng)證會(huì)議，不僅能夠直接聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)，也不失為是改革創(chuàng)新的有益探索。 作者：陳汀單位：福建省三明市財(cái)政票據(jù)管理所