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（一）案例背景 作為“PPP”模式在軌道交通領(lǐng)域一個新的嘗試和探索，“京港地鐵”是一個重要實踐。地鐵4號線的線路自馬草河北岸起偏向東，之后線路向西轉(zhuǎn)向北，經(jīng)由北京南站后，偏西北方向行進(jìn)，逐步轉(zhuǎn)向北，進(jìn)入菜市口大街至陶然亭站，向北沿菜市口大街、宣武門外大街、宣武門內(nèi)大街、西單北大街、西四南大街、西四北大街、新街口南大街至新街口；轉(zhuǎn)向西，沿西直門內(nèi)大街、西直門外大街至首都體育館后轉(zhuǎn)向北，沿中關(guān)村大街至清華西門，向西經(jīng)圓明園、頤和園、北宮門后向北至龍背村。正線長度28.65公里，共設(shè)地鐵車站24座，線路穿越豐臺、宣武、西城、海淀4個行政區(qū)。是北京市軌道交通線網(wǎng)中的骨干線路和南北交通的大動脈。地鐵4號線項目總投資額為153億元人民幣。 （二）PPP方案基本結(jié)構(gòu) 根據(jù)北京地鐵4號線初步設(shè)計概算，北京地鐵4號線項目總投資約153億元。按建設(shè)責(zé)任主體，將北京地鐵4號線全部建設(shè)內(nèi)容劃分為A、B兩部分：A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，占4號線項目總投資的70%，由已成立的4號線公司即政府負(fù)責(zé)投資建設(shè)；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機電設(shè)備，投資額約為46億元，占4號線項目總投資的30%，由社會投資者組建的北京地鐵4號線特許經(jīng)營公司（以下簡稱“特許公司”）負(fù)責(zé)投資建設(shè)。4號線項目竣工驗收后，特許公司根據(jù)與4號線公司簽訂的《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，取得A部分資產(chǎn)的使用權(quán)。特許公司負(fù)責(zé)地鐵4號線的運營管理、全部設(shè)施（包括A和B兩部分）的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資。特許經(jīng)營期結(jié)束后，特許公司將B部分項目設(shè)施完好、無償?shù)匾平唤o市政府指定部門，將A部分項目設(shè)施歸還給4號線公司。 （三）PPP項目基本經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo) （1）項目總投資：約46億元。（2）項目建設(shè)內(nèi)容：車輛、通信、信號、供電、空調(diào)通風(fēng)、防災(zāi)報警、設(shè)備監(jiān)控、自動售檢票等系統(tǒng)，以及車輛段、停車場中的機電設(shè)備。（3）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)：根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的《北京地鐵四號線工程可行性研究報告》以下簡稱《可研報告》和初步設(shè)計文件制定。(4）工期：計劃A部分2007年底竣工，2009年9月正式通車試運營。(5）客流量預(yù)測：根據(jù)《可研報告》客流預(yù)測結(jié)果，初期（2010年）為71萬人次/工作日，近期（2015年）為82萬人次/工作日，遠(yuǎn)期（2034年）為99萬人次/工作日。(6）根據(jù)國際客流預(yù)測機構(gòu)香港弘達(dá)顧問有限公司（以下簡稱“MVA公司”）的客流預(yù)測結(jié)果，初期（2010年）為58.8萬人次/工作日，近期（2015年）為81.8萬人次/工作日，遠(yuǎn)期（2034 年）為88.4萬人次/工作日。 分析：在上述結(jié)構(gòu)下，特許期內(nèi)特許公司的主要收入就是4號線客流產(chǎn)生的票款收入。在傳統(tǒng)投融資體制下，為使項目可批，軌道交通可行性研究報告中的客流量測算得往往過于樂觀。為使客流量的預(yù)測更加科學(xué)客觀，并能被廣大社會投資者認(rèn)同，我們專門聘請了國際上著名的客流預(yù)測機構(gòu)MVA公司，對4號線專門作了一份獨立的專業(yè)預(yù)測報告。 （四）特許期限 特許期分為建設(shè)期和特許經(jīng)營期。建設(shè)期從《特許協(xié)議》正式簽訂后至正式開始試運營前一日；特許經(jīng)營期分為試運營期和正式運營期，自試運營日起，特許經(jīng)營期為30年。 分析：特許期的確定主要考慮到軌道交通項目所具有的投資大、回收期長的特點，根據(jù)財務(wù)模型計算投資回收期并考慮一定合理的盈利年限。 （五）、特許權(quán)的終止和處理 （1）特許期屆滿，特許權(quán)終止。（2）發(fā)生市政府或特許公司嚴(yán)重違約事件，守約方有權(quán)提出終止。如果因市政府嚴(yán)重違約導(dǎo)致《特許協(xié)議》終止，市政府將以合理的價格收購B部分項目設(shè)施，并給予特許公司相應(yīng)補償；如果因特許公司嚴(yán)重違約事件導(dǎo)致《特許協(xié)議》終止，市政府根據(jù)《特許協(xié)議》規(guī)定折價收購B部分的項目設(shè)施。（3）如果市政府因公共利益的需要終止《特許協(xié)議》，市政府將以合理價格收購B部分項目設(shè)施，并給予特許公司合理補償。（4）因不可抗力事件導(dǎo)致雙方無法履行《特許協(xié)議》且無法就繼續(xù)履行《特許協(xié)議》達(dá)成一致，任何一方有權(quán)提出終止。政府將以合理價格收購B部分項目設(shè)施。（5）如果客流持續(xù)3年低于認(rèn)可的預(yù)測客流的一定比例，導(dǎo)致特許公司無法維持正常經(jīng)營，且雙方無法就如何繼續(xù)履行《特許協(xié)議》達(dá)成一致意見，《特許協(xié)議》終止。市政府將根據(jù)《特許協(xié)議》的規(guī)定按市場公允價格回購B部分項目資產(chǎn)，但特許公司應(yīng)自行承擔(dān)前3年的經(jīng)營虧損。 分析：之所以給社會投資者設(shè)計一個退出機制，主要考慮到軌道交通的公益性，在投資者無法盈利的情況下，為保證正常系統(tǒng)安全運行，政府有義務(wù)介入以保證公眾的基本利益不受損害。 （六）特許公司的組建必須符合適用法律和實施方案的要求。 如果特許公司是內(nèi)資企業(yè)，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》[國發(fā)（1996）35號文件]規(guī)定，資本金比例應(yīng)不低于總投資的35％；如果特許公司是外商投資企業(yè)，遵守《國家工商行政管理局關(guān)于中外合資經(jīng)營企業(yè)注冊資本與投資總額比例的暫行規(guī)定》的規(guī)定，且中方投資者占有的權(quán)益不應(yīng)小于51％。資本金以外的部分由特許公司通過融資解決。在正式簽署《特許協(xié)議》之前，特許公司應(yīng)簽署有關(guān)融資協(xié)議。 分析：軌道交通的行業(yè)特點加上30年的特許經(jīng)營期，使得政府在選擇社會投資者時格外謹(jǐn)慎。之所以采用競爭性談判的方式確定投資者，是考慮到項目極強的專業(yè)性，雖經(jīng)過多次招商但正式表示投資意向的投資者非常有限，很難滿足招投標(biāo)的要求。另外，資本金比例的要求，將直接影響社會投資者的股權(quán)投資回報率。 （七）市政府在《特許協(xié)議》下的權(quán)利和義務(wù) 分析：市政府有關(guān)部門將與PPP公司簽訂《特許協(xié)議》，明確在建設(shè)期內(nèi)政府將支持4號線公司確保土建部分按時按質(zhì)完工，并按制定的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管措施監(jiān)督PPP公司進(jìn)行機電設(shè)備部分的建設(shè)；明確政府部門在運營期的地鐵票價定價、調(diào)價政策，并采取支持軌道交通發(fā)展的公共交通政策，同時按有關(guān)運營和安全標(biāo)準(zhǔn)對PPP公司進(jìn)行監(jiān)管。在發(fā)生涉及公共安全等緊急事件時，市政府擁有介入權(quán)，以保護(hù)公共利益。如果PPP公司違反《特許協(xié)議》規(guī)定的義務(wù)，市政府有權(quán)采取包括收回特許權(quán)在內(nèi)的制裁措施。 （八）經(jīng)驗總結(jié) 1.融資方面的經(jīng)驗分析： 政府投融資模式最大的優(yōu)點就是能依托政府財政和良好的信用，快速籌措到資金，操作簡便，融資速度快，可靠性大，其融資量的大小，取決于政府的財政能力和所能提供的信用程度。政府投資也存在不足：一是對政府財政產(chǎn)生壓力，受政府財力和能提供的信用程度所限，融資能力不足；二是不利于企業(yè)進(jìn)行投資主體多元化的股份制改制，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制。此外，由于政府部門在項目中實際承擔(dān)經(jīng)營者和監(jiān)管者雙重角色，這就使地鐵等公共事業(yè)中很容易出現(xiàn)政企難分、行政壟斷、激勵約束機制弱化，投資、建設(shè)、運營服務(wù)水平無法有效提高等問題。PPP模式實現(xiàn)了政府和投資人的雙贏。引入PPP除了彌補政府建設(shè)資金不足外，還有一個重要原因是解決存量資產(chǎn)效率問題。如果還按政府和企業(yè)互虧的惡性循環(huán)模式繼續(xù)建設(shè)軌道交通線路的話，存量資產(chǎn)繼續(xù)增加，政府包袱則更大。政府補貼不能無限擴大，這是發(fā)展地鐵必須解決的問題。因此，PPP的著眼點在于提高運行效率。該項目引入了市場化融資，采用公私合營的方式，市場化投融資則體現(xiàn)出政府投資不可比擬的優(yōu)勢：吸收其他投資者參與項目建設(shè)，減輕對政府財政的依賴，完成投資主體多元化的股份制改制，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制。 （九）北京地鐵四號線的意義 地鐵四號線特許經(jīng)營項目作為北京市基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域改革的重大舉措，其成功實施將加快北京市軌道交通的建設(shè)步伐，有利于引進(jìn)國際先進(jìn)的地鐵建設(shè)與運營管理理念，提高北京地鐵建設(shè)效率和運營服務(wù)水平，更好地服務(wù)于首都發(fā)展。具體而言： 第一，四號線合資成功后，將在我市軌道交通行業(yè)引入香港地鐵高水平的運營服務(wù)，使四號線成為一條高效、優(yōu)質(zhì)的運營線路。更重要的是特許公司的成立將在北京地鐵運營領(lǐng)域引入競爭機制，加快北京地鐵運營管理體制的改革，促進(jìn)地鐵一線、環(huán)線、城市鐵路和八通線運營效率和服務(wù)水平的提高，提升整個網(wǎng)絡(luò)的運營管理水平。根據(jù)目前港鐵和首創(chuàng)就運營服務(wù)方面的承諾，四號線接近香港地鐵的運營水平，市民將享受更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。 第二，降低市政府在建設(shè)運營期的財力投入。一方面，特許公司分擔(dān)了項目建設(shè)期46億元的建設(shè)投資。另一方面，在特許經(jīng)營方式下政府將不對四號線運營進(jìn)行補貼，估算在運營期內(nèi)將減少政府補貼10.6億元。此外，特許經(jīng)營方式下，政府在運營期內(nèi)將增加所得稅收入約9.1億元。 第三，在政府的支持和監(jiān)管下，北京地鐵投資、建設(shè)和運營將步入市場化、 規(guī)范化、法制化的軌道。通過與投資方簽訂的《合作協(xié)議》，特許公司與四號線公司簽訂的《租賃協(xié)議》，以及政府有關(guān)部門與特許公司簽訂的《特許協(xié)議》，將 明確政府、投資者和特許公司在四號線項目投資、建設(shè)、運營各環(huán)節(jié)中的權(quán)利和義務(wù)，通過法律契約關(guān)系使“軟約束”變成“硬約束”，使地鐵項目的投資、建設(shè)、運營各環(huán)節(jié)有機結(jié)合，良性發(fā)展。 第四，有利于轉(zhuǎn)化政府職能，實現(xiàn)政企分開，推進(jìn)公用事業(yè)市場化進(jìn)程。市政府通過《特許協(xié)議》制定規(guī)則，強化監(jiān)管，從而使政府部門實現(xiàn)從對地鐵的間接經(jīng)營者向監(jiān)管者的職能轉(zhuǎn)變，既有利于通過企業(yè)自主經(jīng)營充分發(fā)揮企業(yè)的積極性，提高地鐵運營管理水平，又可以通過完善政府監(jiān)管確保運營的安全，維護(hù)社會公共利益。 （十）、地鐵四號線特許經(jīng)營項目的運作體會 軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目投資大、回收期長、公益性強，市場化工作比較復(fù)雜。北京地鐵四號線特許經(jīng)營項目取得了成功,其中有很多經(jīng)驗和體會，值得總結(jié)。 第一，特許經(jīng)營項目的成功運作需要更加清晰、完善的法律、法規(guī)予以保證。 基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化的進(jìn)程，也是政府職能轉(zhuǎn)化的過程，需要政府一方面不斷加強、完善監(jiān)管手段，維護(hù)項目的公共利益，另一方面要盡量為基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場化創(chuàng)造必要條件。目前國家和北京市已經(jīng)出臺了一些法律法規(guī)，使特許經(jīng)營項目的運作具備了基本的法律依據(jù)，但在完備性和可操作性上還需進(jìn)一步加強。例如，《特許協(xié)議》究竟適用于民事合同還是行政合同，尚無權(quán)威明確的界定。從項目投資的經(jīng)濟(jì)角度看應(yīng)適用于民事合同，則投資者與政府為平等主體；而從項目的公益性、特許經(jīng)營角度看，更適用于行政合同，則政府作為特許權(quán)授予方具有主動地位。協(xié)議性質(zhì)的不同直接導(dǎo)致項目融資結(jié)構(gòu)中政府與投資者權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的不同，決定項目運作的一些關(guān)鍵性問題。 第二，投資者市場尚需進(jìn)一步發(fā)展培育。 培育產(chǎn)權(quán)明晰、具有自我約束機制的市場競爭主體，塑造適度競爭的投資者市場，是實現(xiàn)特許經(jīng)營項目運作的基礎(chǔ)。而目前軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施投資市場還不成熟，尚無法通過充分有效的競爭實現(xiàn)更大的社會效益。主要原因是，基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)基本上是由國有大企業(yè)壟斷投資、建設(shè)、經(jīng)營，由于出資人權(quán)利不到位，及政企不分等體制性因素制約，無法真正有效地參與到特許經(jīng)營項目運作中來；民營企業(yè)目前要大規(guī)模參與軌道交通建設(shè)，在資金實力、管理水平等方面還有待于進(jìn)一步發(fā)展完善；而外資企業(yè)在資金、技術(shù)、管理方面雖有著較大優(yōu)勢，但因政策、文化、理念等因素影響，其進(jìn)入成本還較高。因此，實現(xiàn)軌道交通項目的市場化運作，還必須加快國有企業(yè)改革，加快民營企業(yè)的發(fā)展壯大，不斷改善外商投資環(huán)境，才能促進(jìn)我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化的進(jìn)程。 第三，投融資的中介服務(wù)體系有待進(jìn)一步發(fā)展完善。 軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施的投融資是一項極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要綜合運用金融、財務(wù)和法律等方面的知識，要在融資顧問、財務(wù)顧問、技術(shù)顧問、客流調(diào)查顧問、法律顧問等專業(yè)化中介機構(gòu)的共同協(xié)作下才能完成。而目前，我們的中介服務(wù)體系尚未有效形成。因此，要加快投融資中介服務(wù)體系建設(shè)，提高其整體素質(zhì)和服務(wù)水平，為基礎(chǔ)設(shè)施的市場化運作提供有力的操作技術(shù)上的保證。 第四、前期工作需要進(jìn)一步加強。 項目的前期工作扎實與否將對軌道交通市場化運作產(chǎn)生重要影響。當(dāng)前，軌道交通建設(shè)項目中還存在一定程度的邊設(shè)計、邊施工、邊引資現(xiàn)象，項目規(guī)劃相對滯后。為了趕工期，沒有時間或條件確定最佳投資者，造成項目只能依賴更多的政府力量去完成。此外，規(guī)劃設(shè)計方案的穩(wěn)定程度、詳細(xì)程度對項目市場化運作的影響極大，如設(shè)計方案不穩(wěn)定，就可能導(dǎo)致一系列問題的出現(xiàn)，項目投資可能因此大幅增加，項目建設(shè)將出現(xiàn)難以解決的困難。因此，要成功實施特許經(jīng)營項目，從項目的提出、規(guī)劃、可行性研究到投資者確定、開工建設(shè)等各個環(huán)節(jié)都要保持一致性和前瞻性，充分做好各方面的前期工作。 北京地鐵四號線項目的運作成功，進(jìn)一步堅定了我們在軌道交通建設(shè)和運營領(lǐng)域繼續(xù)深化投融資體制改革的信心。按照北京市軌道交通建設(shè)規(guī)劃，未來幾年北京軌道交通領(lǐng)域的建設(shè)發(fā)展將進(jìn)入高潮，投資前景非常廣闊。我們將繼續(xù)支持社會投資者參與建設(shè)與運營，促進(jìn)我市軌道交通的發(fā)展。在此，我們也歡迎國內(nèi)外投資者積極介入，加強交流與合作，在北京市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展中實現(xiàn)雙贏。