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第三章 行政主體 第一節(jié) 行政主體概述,一、行政主體的涵義 在我國(guó)，行政主體是指享有國(guó)家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨(dú)立地承擔(dān)由此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織。根據(jù)這一定義可以看出，行政主體的基本內(nèi)容和特征主要有： 1、行政主體是一種組織，而不是個(gè)人。 2、行政主體是享有和實(shí)施國(guó)家行政權(quán)的組織。 3、行政主體是能以自己的名義實(shí)施行政管理的組織。 4、行政主體是能獨(dú)立地承擔(dān)法律責(zé)任的組織。 二、行政主體與相關(guān)概念的區(qū)別 1、行政主體與行政法律關(guān)系主體 2、行政主體與行政機(jī)關(guān) 3、行政主體與行為主體 4、行政主體與公務(wù)員,第二節(jié) 國(guó)家行政機(jī)關(guān),一、國(guó)家行政機(jī)關(guān)的涵義 國(guó)家行政機(jī)關(guān)，是指依憲法或行政組織法的規(guī)定而設(shè)置的行使國(guó)家行政職能的國(guó)家機(jī)關(guān)。 首先，行政機(jī)關(guān)是國(guó)家機(jī)關(guān)，是由國(guó)家設(shè)置，代表國(guó)家，行使國(guó)家職能的機(jī)關(guān)。這一點(diǎn)使它與政黨、社會(huì)組織、團(tuán)體相區(qū)別。其次，行政機(jī)關(guān)是行使國(guó)家行政職能的國(guó)家機(jī)關(guān)。這一點(diǎn)使它與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)相區(qū)別。再次，行政機(jī)關(guān)是依憲法或行政組織法的規(guī)定而設(shè)置的行使國(guó)家行政職能的國(guó)家機(jī)關(guān)。 行政機(jī)關(guān)具有雙重性質(zhì)：相對(duì)于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，它是執(zhí)行機(jī)關(guān)；相對(duì)于行政相對(duì)人，它是行政主體。行政機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)比較，具有如下特征： 1、行使國(guó)家行政職權(quán)，管理國(guó)家行政事務(wù) 2、行政機(jī)關(guān)在組織體系上實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)—從屬制 3、行政機(jī)關(guān)在決策體制上一般實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制 4、行政機(jī)關(guān)行使職能通常是主動(dòng)的、經(jīng)常的和不間斷的 5、行政機(jī)關(guān)最經(jīng)常、最直接、最廣泛地與個(gè)人、組織打交道,,二、行政機(jī)關(guān)的分類(lèi) （一）一般行政機(jī)關(guān)與部門(mén)行政機(jī)關(guān) （二）職能性行政機(jī)關(guān)與專(zhuān)業(yè)性行政機(jī)關(guān) （三）常設(shè)性行政機(jī)關(guān)與非常設(shè)性行政機(jī)關(guān) （四）專(zhuān)門(mén)執(zhí)法機(jī)關(guān)與普通管理機(jī)關(guān) （五）首長(zhǎng)制行政機(jī)關(guān)與委員制行政機(jī)關(guān) （六）派出行政機(jī)關(guān)與被派出行政機(jī)關(guān) 三、行政機(jī)關(guān)的職責(zé)、職權(quán)與管理手段 這里所研究的行政機(jī)關(guān)的職責(zé)、職權(quán)和管理手段，是指行政機(jī)關(guān)的一般職責(zé)、職權(quán)和管理手段，而不是指某一具體、單個(gè)的行政機(jī)關(guān)的職責(zé)、職權(quán)和管理手段。甚至這種職責(zé)、職權(quán)和管理手段不只是行政機(jī)關(guān)所獨(dú)具的，而且為其他行政主體所共同具有。,,（一）行政機(jī)關(guān)的一般職責(zé) 憲法和行政組織法規(guī)定了不同層級(jí)、不同種類(lèi)、不同管理領(lǐng)域的各種行政機(jī)關(guān)的不同具體職責(zé)。將行政機(jī)關(guān)的所有這些具體職責(zé)加以歸納、抽象，可以概括為以下一些職責(zé)： 1、保障國(guó)家安全；2、維護(hù)社會(huì)秩序；3、保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；4、保障和促進(jìn)文化進(jìn)步；5、健全和發(fā)展社會(huì)保障和社會(huì)福利；6、保護(hù)和改善人類(lèi)生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境。 （二）行政機(jī)關(guān)的主要職權(quán) 行政機(jī)關(guān)為履行其職責(zé)，必須具有相應(yīng)的職權(quán)。職權(quán)是職責(zé)的保障。根據(jù)憲法和組織法的有關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的主要職權(quán)一般有： 1、行政立法權(quán)；2、行政命令權(quán)；3、行政處理權(quán)；4、行政監(jiān)督權(quán)；5、行政裁決權(quán)；6、行政強(qiáng)制權(quán)；7、行政處罰權(quán)。,,(三）行政機(jī)關(guān)的主要管理手段 行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是行政機(jī)關(guān)職責(zé)履行的保障，行政機(jī)關(guān)管理手段則是行政機(jī)關(guān)職權(quán)行使的表現(xiàn)形式。有些管理手段是行政職權(quán)的直接表現(xiàn)形式，如制定法規(guī)和發(fā)布命令、禁令的手段，是行政立法權(quán)和行政命令權(quán)的直接表現(xiàn)形式；有些管理手段則是行政職權(quán)的間接表現(xiàn)形式，如編制和執(zhí)行計(jì)劃、規(guī)劃，是行政命令和行政處理權(quán)的間接表現(xiàn)形式，行政合同、行政指導(dǎo)是行政處理權(quán)的間接表現(xiàn)形式，等等。根據(jù)現(xiàn)代行政法的一些規(guī)定和現(xiàn)代行政管理的一般實(shí)踐，行政機(jī)關(guān)運(yùn)用的主要行政管理手段有如下十項(xiàng)： 1、制定規(guī)范和發(fā)布命令、禁令；2、編制和執(zhí)行計(jì)劃、規(guī)劃；3、實(shí)施行政許可；4、征收稅費(fèi)和給予財(cái)政資助；5、調(diào)查統(tǒng)計(jì)和發(fā)布信息情報(bào)；6、處理和裁決爭(zhēng)議、糾紛；7、采取行政強(qiáng)制措施；8、實(shí)施行政制裁；9、簽訂行政合同；10、提供行政指導(dǎo)。 四、我國(guó)現(xiàn)行行政機(jī)關(guān)的體系 1、中央行政機(jī)關(guān)；2、一般地方行政機(jī)關(guān)；3、民族自治地方行政機(jī)關(guān)；4、特別行政區(qū)的行政機(jī)關(guān),第三節(jié) 其他行使行政職能的組織,一、法律、法規(guī)授權(quán)的組織 （一）法律、法規(guī)授權(quán)組織的概念 法律、法規(guī)授權(quán)的組織，是指依具體法律、法規(guī)授權(quán)而行使特定行政職能的非國(guó)家機(jī)關(guān)組織。 首先，法律、法規(guī)授權(quán)的組織是指非國(guó)家機(jī)關(guān)的組織。他們不同于行政機(jī)關(guān)，不具有國(guó)家機(jī)關(guān)的地位。它們只有在行使法律、法規(guī)所授行政職能時(shí)，才享有國(guó)家行政權(quán)力和承擔(dān)行政法律責(zé)任，在非行使法律、法規(guī)授權(quán)時(shí)，它們只是一般的民事主體，享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)。 其次，法律、法規(guī)授權(quán)的組織行使的是特定行政職能而非一般行政職能。所謂特定職能，即限于相應(yīng)法律法規(guī)明確規(guī)定的某項(xiàng)具體職能或某種具體事項(xiàng)，其范圍通常是很窄的、有限的。正是行政機(jī)關(guān)則行使國(guó)家的一般行政職能，不限于某種具體領(lǐng)域或某種具體事項(xiàng)。 再次，法律、法規(guī)授權(quán)的組織行使的職能為具體法律法規(guī)所授，而非行政組織法所授，且具體法律法規(guī)對(duì)相應(yīng)組織的授權(quán)通常是有限的，通常限于辦理某一具體行政事務(wù)，該行政事務(wù)完成，相應(yīng)授權(quán)即結(jié)束。,,（二）法律、法規(guī)授權(quán)組織行使行政職能的意義 1、根據(jù)民主發(fā)展的趨勢(shì)，國(guó)家職能將不斷向社會(huì)轉(zhuǎn)移。 2、社會(huì)進(jìn)入“行政國(guó)”階段以后，行政職能大量增加，這些職能如果都由國(guó)家行政機(jī)關(guān)集中行使，勢(shì)必助長(zhǎng)官僚主義、腐敗和權(quán)力的濫用。因此，國(guó)家應(yīng)盡可能將一部分可能社會(huì)化的行政職能社會(huì)化。 3、有些行政職能由社會(huì)組織行使比行政機(jī)關(guān)行使更適合。因?yàn)樯鐣?huì)組織更接近行政相對(duì)人，對(duì)相應(yīng)領(lǐng)域行政相對(duì)人的情況更熟悉，其管理行為更易于為相對(duì)人所接受。 4、某些國(guó)有企事業(yè)單位和其他社會(huì)組織，其所行使的職能，除了其本身的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或社會(huì)事務(wù)、社會(huì)活動(dòng)的性質(zhì)以外，同時(shí)又具一定的公行政性質(zhì)，如公立學(xué)校向社會(huì)招生，開(kāi)除學(xué)生學(xué)籍，律師協(xié)會(huì)、醫(yī)生協(xié)會(huì)頒發(fā)或吊銷(xiāo)其協(xié)會(huì)成員的職業(yè)執(zhí)照等行為，均具有公行政性質(zhì)。這些具有公行政性質(zhì)的職能因與相應(yīng)企事業(yè)單位、社會(huì)組織的其他職能緊密相聯(lián)系，所以法律法規(guī)通常將這些職能授予相應(yīng)企事業(yè)單位或社會(huì)組織行使，或者法律、法規(guī)在調(diào)整企事業(yè)單位、社會(huì)組織的其他行為時(shí)，一并調(diào)整這些公行政行為。,,（三）被授權(quán)組織的條件和范圍 目前，法律、法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定被授權(quán)組織的條件。根據(jù)行政法的基本原則和一般原理，相應(yīng)組織應(yīng)具備下述條件，法律、法規(guī)才能授權(quán)其行使一定的行政職能：（1）相應(yīng)組織應(yīng)與所授權(quán)行使的行政職能無(wú)利害關(guān)系；（2）相應(yīng)組織應(yīng)具備了解和掌握與所行使行政職能有關(guān)的法律、法規(guī)和有關(guān)技術(shù)知識(shí)的工作人員；（3）相應(yīng)組織應(yīng)具備所授行政職能行使所需要的基本設(shè)備和條件；（4）對(duì)于某些特別行政職能，被授權(quán)組織還應(yīng)具備某些特別的條件，如保密、安全、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)以及工作人員的特殊素質(zhì)要求等。 至于被授權(quán)組織的范圍，在實(shí)踐中是相當(dāng)廣泛的。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)授權(quán)的情況，可大致歸納為以下幾類(lèi)： 1、社會(huì)團(tuán)體 2、事業(yè)與企業(yè)組織 3、基層群眾性自治組織 4、有關(guān)的技術(shù)檢驗(yàn)、鑒定機(jī)構(gòu),,（四）被授權(quán)組織的法律地位 1、被授權(quán)組織在行使法律、法規(guī)所授行政職能時(shí)，是行政主體，具有與行政機(jī)關(guān)基本相同的法律地位。 2、被授權(quán)組織以自己名義行使法律、法規(guī)所授職能，并由其本身就行使所授職能的行為對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任。 3、被授權(quán)組織在非行使行政職能的場(chǎng)合，不享有行政權(quán)，不具有行政主體的地位。,,二、行政機(jī)關(guān)委托的組織 （一）行政機(jī)關(guān)委托組織的概念 行政機(jī)關(guān)委托的組織，是指受行政機(jī)關(guān)委托行使一定行政職能的非國(guó)家機(jī)關(guān)的組織。 第一，受委托的組織不是行政機(jī)關(guān)，也不是其他國(guó)家機(jī)關(guān)，它們的基本職能不是行使行政職能或其他國(guó)家職能，而是從事其他非國(guó)家職能性質(zhì)的活動(dòng)。他們經(jīng)常性的工作不是執(zhí)行國(guó)家公務(wù)，而是從事非國(guó)家公務(wù)的其他工作。 第二，受委托的組織僅能根據(jù)委托行使一定行政職能，而不能行使一般的行政職能。 第三，受委托的組織行使一定的行政職能是基于行政機(jī)關(guān)的委托，而非基于法律、法規(guī)的授權(quán)。 第四，受委托組織與委任行政機(jī)關(guān)的關(guān)系不同于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的委托、代理關(guān)系。,,（二）受委托組織的條件和范圍 在現(xiàn)行法律、法規(guī)中，行政處罰法第一次明確規(guī)定了受委托（行使行政處罰權(quán)的）組織的條件： 1、受委托組織應(yīng)是依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織。 2、受委托組織具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員。 3、受委托組織履行受委托只能需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，其應(yīng)有條件組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定。 被委托組織的范圍大致同于被授權(quán)組織的范圍。 （三）受委托組織的法律地位 受委托組織不是行政主體，其行使一定行政職能必須以委托行政機(jī)關(guān)的名義進(jìn)行，且由委托行政機(jī)關(guān)對(duì)其行為向外部承擔(dān)法律責(zé)任。,第四節(jié) 國(guó)家公務(wù)員,一、國(guó)家公務(wù)員概述 （一）國(guó)家公務(wù)員的概念 國(guó)家公務(wù)員，是指國(guó)家依法定方式和程序任用的，在中央和地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)中工作的，依法行使國(guó)家行政權(quán)、執(zhí)行國(guó)家公務(wù)的人員。由此可以看出： 首先，國(guó)家公務(wù)員是經(jīng)法定方式和程序任用的人員。其次，國(guó)家公務(wù)員是在中央和地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)中工作的人員。最后，國(guó)家公務(wù)員是指行政機(jī)關(guān)中依法行使國(guó)家行政權(quán)、執(zhí)行國(guó)家公務(wù)的人員。 （二）國(guó)家公務(wù)員的分類(lèi) 在西方國(guó)家，國(guó)家公務(wù)員通常分為政務(wù)類(lèi)和業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員兩大類(lèi)。我國(guó)不實(shí)行政黨輪流執(zhí)政的多黨制度，所以公務(wù)員也沒(méi)有政務(wù)類(lèi)和業(yè)務(wù)類(lèi)的劃分。根據(jù)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的規(guī)定，我國(guó)國(guó)家公務(wù)員分為各級(jí)人民政府組成人員的公務(wù)員和一般公務(wù)員。此外，還分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員。,,（三）國(guó)家公務(wù)員的法律地位 在外部行政管理法律關(guān)系中，國(guó)家公務(wù)員代表行政機(jī)關(guān)，以所在行政機(jī)關(guān)的名義行使國(guó)家行政權(quán)，其行為的結(jié)果歸屬于相應(yīng)行政機(jī)關(guān)。外部行政管理法律關(guān)系是行政機(jī)關(guān)與作為行政相對(duì)人的個(gè)人、組織發(fā)生的關(guān)系，而不是國(guó)家公務(wù)員與相對(duì)人發(fā)生的關(guān)系。國(guó)家公務(wù)員在行政管理法律關(guān)系中并非作為一方當(dāng)事人出現(xiàn)，不具有一方當(dāng)事人的資格。 在行政訴訟法律關(guān)系中，國(guó)家公務(wù)員既不能作原告，也不能作被告，不具有訴訟當(dāng)事人的地位。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，只有公民、法人和其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時(shí)，才能提起行政訴訟，取得行政訴訟的原告資格。只有作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)或通過(guò)行政復(fù)議改變?cè)唧w行政行為的復(fù)議機(jī)關(guān)才能被訴和取得行政訴訟被告的資格。 當(dāng)然，國(guó)家公務(wù)員在非處于公務(wù)員地位時(shí)，可以成為行政相對(duì)人，作為外部行政法律關(guān)系一方主體與行政機(jī)關(guān)發(fā)生關(guān)系，對(duì)行政機(jī)關(guān)的拘役行政行為不服，可以提起行政訴訟，成為行政訴訟的原告。,,在內(nèi)部行政法律關(guān)系中，國(guó)家公務(wù)員則可以以公務(wù)員的名義作為一方當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)發(fā)生法律關(guān)系。例如，行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行考核、獎(jiǎng)懲、晉升、確定工資福利待遇 ；公務(wù)員要求改善工作條件 、工資待遇，對(duì)考核、獎(jiǎng)懲、晉升結(jié)果不服，向行政機(jī)關(guān)提出申訴等，這些行為所引起的行政法律關(guān)系都是以國(guó)家公務(wù)員為一方當(dāng)事人，國(guó)家行政機(jī)關(guān)為另一方當(dāng)事人的內(nèi)部行政法律關(guān)系。對(duì)于因內(nèi)部行政法律關(guān)系發(fā)生的爭(zhēng)議，一般由行政機(jī)關(guān)本系統(tǒng)處理，不能提起行政訴訟。 在行政法制監(jiān)督法律關(guān)系中，國(guó)家公務(wù)員可以作為監(jiān)督對(duì)象與監(jiān)督主體發(fā)生關(guān)系，成為關(guān)系的一方當(dāng)事人。例如，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)所有公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督；國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)可以通過(guò)質(zhì)詢(xún)、特別調(diào)查、罷免等形式對(duì)作為政府組成人員的公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督；人民法院在對(duì)具體行政行為進(jìn)行司法審查過(guò)程中，亦可通過(guò)司法建議等形式間接對(duì)公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督。,,二、公務(wù)員法律關(guān)系 公務(wù)員法律關(guān)系，是指一般公民經(jīng)過(guò)一定的法律程序成為公務(wù)員，基于所擔(dān)任的行政職務(wù)而與國(guó)家之間構(gòu)成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。同時(shí)也包括公務(wù)員作為行政主體的代表與行政相對(duì)方的關(guān)系。 （一）公務(wù)員與國(guó)家行政機(jī)關(guān)的關(guān)系 1、行政機(jī)關(guān)的職權(quán)、職責(zé)、權(quán)限和優(yōu)先權(quán)及于公務(wù)員。 2、公務(wù)員在分享行政機(jī)關(guān)的職權(quán)、優(yōu)先權(quán)和分擔(dān)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)、權(quán)限時(shí)，行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)分享和分擔(dān)物進(jìn)行“再分配”。 3、公務(wù)員實(shí)施行政管理活動(dòng)，必須以行政機(jī)關(guān)的名義，按行政機(jī)關(guān)的意志進(jìn)行。 4、為保障公務(wù)員以行政機(jī)關(guān)的名義并按照行政機(jī)關(guān)的意志從事公務(wù)活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)可以在法律范圍內(nèi)規(guī)定公務(wù)員的紀(jì)律，并實(shí)施監(jiān)督權(quán)和獎(jiǎng)懲權(quán)。 （二）公務(wù)員作為行政主體的代表與行政相對(duì)方的關(guān)系 公務(wù)員作為行政主體的代表并以行政主體的名義對(duì)相對(duì)方實(shí)施管理，并依法采用各種強(qiáng)制手段。,,三、公務(wù)員法律關(guān)系的發(fā)生、變更和消滅 公務(wù)員法律關(guān)系的發(fā)生有以下四種情形：（1）考任；（2）選任；（3）委任；（4）調(diào)任。 公務(wù)員法律關(guān)系的變更也包括四種情形：（1）晉升；（2）降職；（3）交流；（4）撤職。 導(dǎo)致公務(wù)員法律關(guān)系消滅的原因有法定原因和事實(shí)原因兩種： 1、法定原因包括：（1）開(kāi)除；（2）辭職；（3）辭退；（4）調(diào)出；（5）退休；（6）離休；（7）刑事處分。 2、事實(shí)原因包括：死亡和喪失國(guó)籍。 四、公務(wù)員的雙重身份及其劃分 （一）公務(wù)員的雙重身份 （二）公務(wù)員身份的劃分(1、時(shí)間；2、職責(zé)界限；3、公益；4、目的、意志） （三）公務(wù)標(biāo)志,,五、國(guó)家公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù) （一）國(guó)家公務(wù)員的權(quán)利 1、身份保障權(quán)；2、依法執(zhí)行公務(wù)權(quán)；3、獲得勞動(dòng)報(bào)酬、福利待遇的權(quán)利；4、參加培訓(xùn)的權(quán)利；5、提出批評(píng)和建議的權(quán)利；6、提出申訴和控告的權(quán)利；7、辭職的權(quán)利；8、憲法、法律規(guī)定的其他權(quán)利。 （二）國(guó)家公務(wù)員的義務(wù) 1、遵守憲法、法律和法規(guī)；2、依法執(zhí)行公務(wù)；3、忠于職守、盡職盡責(zé)；4、服從命令；5、維護(hù)國(guó)家的安全、榮譽(yù)和利益，保守國(guó)家和工作秘密；6、克己奉公，遵守職業(yè)道德。,