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中小城市道路交通管理創(chuàng)新發(fā)展研究 孝感市公安局交警支隊直屬一大隊二中隊 余漢操 當(dāng)前，我國正在大規(guī)模地開展城市建設(shè)，無論是在大城市，還是在中小城市，公路的里程數(shù)、機動車的保有量、駕駛員人數(shù)等增長迅速，這是導(dǎo)致城市擁堵頻發(fā)的主要原因。據(jù)統(tǒng)計，我國交通事故死傷人數(shù)持續(xù)多年居世界第一。這些道路交通安全問題已嚴重威脅人民生活、生產(chǎn)的正常運行。筆者通過在中國知網(wǎng)上以“城市道路交通管理”為題名進行檢索，得出相關(guān)文獻共計90余篇。然而以“中小城市”和“道路交通管理”為關(guān)鍵詞，檢索出的文獻不足10篇。由此可知，目前國內(nèi)關(guān)于中小城市道路交通管理方面的研究還處于萌芽階段。因此，本文以中小城市為切入點研究其道路交通管理創(chuàng)新，對于提高中小城市道路交通管理水平意義重大。 一、中小城市道路交通管理現(xiàn)狀與問題剖析 （一）城市道路交通管理現(xiàn)狀與問題的共性分析 1、人車路矛盾突出 據(jù)統(tǒng)計，1980年至2010年的30年間，我國機動車保有量由208萬輛增加到20706萬輛，增長了近100倍，而同期全國城市道路通車里程僅增長約10倍。我國城市人口逐年增長，按照過去15年平均每年1.106個百分點的上升幅度計算到2025年，我國城市人口比例將達到65.11%，生活在城市的人口將從現(xiàn)在的6億增長到10億以上 。人、車、路的矛盾可見一斑。 2、道路交通規(guī)劃不夠合理 有些城市規(guī)劃者認為，市中心人口密度過高是導(dǎo)致交通問題的主要原因，于是在政策和規(guī)劃上力求盡可能降低市中心人口密度。但人口密度過小不僅過度占用稀缺的土地資源，而且導(dǎo)致城市公共投資成本過高、大量無效交通流增加和嚴重交通擁堵的問題。目前我國大部分城市在道路規(guī)劃時已經(jīng)考慮到安全暢通問題，新建的很多公路路面較寬、設(shè)施較全、標(biāo)準(zhǔn)較高，但依然有一些問題沒有完全考慮到，特別是中小城市，有時花費大量資金，卻沒有達到預(yù)期效果。 3、交通管理警力資源有限 以江西省為例，近5年來，機動車保有量增加了202萬輛，駕駛?cè)藬?shù)量增加了273萬人，公路通車里程增加了51617公里。但在這5年內(nèi)，該省公安交警數(shù)量僅增加了1692人。一線交警大隊每位交警平均要管理1058名駕駛員、845輛機動車和23.5公里路段。此外交通管轄區(qū)域、新建路口、路段不斷增多，警力出現(xiàn)嚴重不足，有的區(qū)域甚至存在脫管現(xiàn)象。有限的警力資源與日益繁雜的道路交通管理工作之間的矛盾進一步加劇。綜觀我國諸多省市，道路交通警力資源普遍有限，且多地民警平均年齡普遍偏高，健康狀況較差，工作強度較大。 4、居民交通安全意識淡薄 目前國內(nèi)各個城市都有行人亂穿馬路，摩托車、電動車不按信號燈指示行駛，機動車在交叉路口你爭我搶等現(xiàn)象，導(dǎo)致交通事故和交通擁堵頻發(fā)。這些情況大多是由行人、駕駛員的安全意識和守法意識薄弱引起的。 （二）中小城市道路交通管理現(xiàn)狀與問題的個性分析 1、車輛結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜 中小城市交通車輛的構(gòu)成與大城市相比更為復(fù)雜。雖然，中小城市的道路交通也是以公交車、小轎車、機動三輪車為主，但是，除此之外，還有摩托車、電動車、自行車、人力三輪車、甚至畜力車等。而這些車輛在行駛過程中經(jīng)常占用機動車道。由于各種車輛都擠在城市道路上，導(dǎo)致中小城市道路交通時常呈現(xiàn)出較為混亂的局面，嚴重影響道路交通的安全和暢通。 2、城區(qū)道路資源更為匱乏 在中小城市，其城區(qū)道路資源與大城市相比更為欠缺。其中，舊城區(qū)道路資源極其匱乏。很多中小城市是由小城鎮(zhèn)發(fā)展而來的，舊城區(qū)的街道狹窄，道路寬度普遍偏窄，有些根本無法雙向通行汽車。而與此相反，機動車的增長速度卻遠遠大于道路增長速度，由此導(dǎo)致中小城區(qū)通行速度更加緩慢。 3、道路布局合理性偏差 中小城市的發(fā)展一般都依賴于過境公路，沿線兩側(cè)展開，而過境公路相當(dāng)于城鎮(zhèn)的主干道，有的過境公路還穿市而過，其他道路相對狹窄。中小城市的道路在發(fā)展過程中，與大城市相比，道路建設(shè)規(guī)劃方面更為不足。一方面是因為在中小城市道路建設(shè)方面的投入不足，使得規(guī)劃遠遠落后于建設(shè)；另一方面是因為早期中小城市人少車少，因而其道路發(fā)展建設(shè)時僅僅只考慮了現(xiàn)有條件，而未從一個動態(tài)發(fā)展的視角來考慮道路建設(shè)的問題。 4、基層交通管理者素質(zhì)偏低 與大城市相比，中小城市基層交通管理者面臨著文化素質(zhì)普通偏低、年齡偏大等問題，且警力資源不足，財政保障欠缺?；鶎咏煌ü芾黻犖橹猩踔梁苌儆懈邔W(xué)歷者。在年齡方面，有的中小城市基層交通管理者的平均年齡甚至達到45歲以上，學(xué)習(xí)與創(chuàng)新能力相對較弱，理論素質(zhì)與身體素質(zhì)偏低，整體素質(zhì)落后于年輕的高學(xué)歷的交通管理者，因此管理力度和管理效果不夠理想。 二、中小城市道路交通管理創(chuàng)新發(fā)展的SWOT分析 為了進一步改善中小城市道路交通管理水平，優(yōu)化管理方式，創(chuàng)新管理模式，有必要對中小城市道路交通管理發(fā)展中的內(nèi)外部環(huán)境進行分析。本文采用了目前國際上通用的SWOT分析法來對中小城市道路交通管理創(chuàng)新發(fā)展的環(huán)境進行分析。 （一）優(yōu)勢分析（strengths） 1、中小城市道路交通管理難度相對較小 中小城市因其自身的規(guī)模、性質(zhì)、功能不同，所面臨的交通問題有其自身的特點。一般而言，中小城市與大城市相比規(guī)模較小，城區(qū)范圍不大；城市道路密度較低，道路寬度相對較窄，等級不高；城市人口密度較??；交通擁堵頻率較低，時間較短。一般而言，中小城市道路車流量的高峰期僅僅出現(xiàn)在上下班時間，且持續(xù)時間較短。中小城市的這種道路交通狀況使其道路交通管理的難度相對較小。 2、道路交通管理資金保障日益充足 改革開放以來，我國中小城市經(jīng)濟發(fā)展速度日益增長，有些中小城市的經(jīng)濟增長速度甚至已經(jīng)超過了某些大城市的發(fā)展速度。特別是21世紀(jì)以后，很多中小城市的人均收入甚至已經(jīng)超過某些大城市的人均收入，經(jīng)濟增長為道路交通管理提供了充足的物質(zhì)條件和強大的資金后盾。 3、道路交通管理有經(jīng)驗可循 在我國，有些大城市道路交通管理水平遠遠高于其他城市。大城市在道路交通管理方面的經(jīng)驗為中小城市提供重要指導(dǎo)和依據(jù)。中小城市可以充分借鑒和學(xué)習(xí)大城市的成功經(jīng)驗，同時也可以避免大城市走過的彎路。然而，中小城市道路交通管理有其特殊性，因而在借鑒其他城市成功經(jīng)驗的同時也要做到具體問題具體分析，制定符合中小城市特點的措施。 （二）劣勢分析（weaknesses） 1、城市建設(shè)與交通規(guī)劃協(xié)調(diào)不夠 目前，許多中小城市為了招商引資，進一步促進經(jīng)濟發(fā)展，罔顧道路交通規(guī)劃，在道路交通要道進行大范圍的開發(fā)，使得原本狹窄的道路變得更窄。對于本來經(jīng)常擁堵的路段而言，無疑是雪上加霜。 2、路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不夠合理 路網(wǎng)結(jié)構(gòu)缺乏明顯的功能劃分，有的中小城市沒有從道路類型上區(qū)分交通性干道（主干道）、集散性道路（次干道）、生活性道路（支路）和商業(yè)性道路。目前有很多中小城市公共設(shè)施主要分布在舊城區(qū)中。城市區(qū)域交通的主流方向交通流過于集中，分流能力差。由于道路性質(zhì)不明確，因此現(xiàn)有道路中主干道、次干道和支路的比例難以確定，《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》要求主、次干道和支路比例宜為1：2.2：3，目前許多中小城市道路尚未達到此指標(biāo)。 3、道路功能尚不明確 道路功能劃分不明確，幾乎是我國每個中小城市道路規(guī)劃的通病。從歷史上來看，幾乎每個城市的發(fā)展都是從商貿(mào)集散地開始的，人流的聚散促進了道路的出現(xiàn)，也促使城市得以形成。因此，交通主干道和商業(yè)街道融合在一起的道路形式，在小城市的發(fā)展初期有其存在的必然性。但是，隨著中小城市的不斷發(fā)展，集交通、商業(yè)于一體的道路形式不但不能促進城市發(fā)展，反而會成為阻礙交通流順暢的瓶頸。 4、交通管理水平較低 從引入科學(xué)的交通控制管理系統(tǒng)至今，小城市的交通管理仍然主要依靠路面值勤執(zhí)法。目前，中小城市交通警察隊伍的文化程度、業(yè)務(wù)水平偏低，管理設(shè)施和手段相對落后，交通法制建設(shè)滯后于快速發(fā)展的城市交通。這種管理方式難以實現(xiàn)交通設(shè)施的高效利用，管理效能較低。 （三）機遇分析（opportunities） 1、重大戰(zhàn)略決策為道路交通管理提供了有力的政策支持 黨的十七大明確提出了全面建設(shè)小康社會發(fā)展目標(biāo)的新要求。要求增強發(fā)展協(xié)調(diào)性，努力實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展，要求促進我國城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)互動發(fā)展，這就要求中小城市要大力開展城市建設(shè)。而只有道路交通管理得到發(fā)展，中小城市經(jīng)濟建設(shè)才會更加生機勃勃。 2、部分新生力量為基層道路交通管理持續(xù)注入活力 自2006年1月1日《公務(wù)員法》施行以來，目前全國各省市每年都會招收一部分年輕且素質(zhì)高的人民警察。中小城市交通管理部門應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮人才的積極性和創(chuàng)造性，使這些新生力量能夠為基層道路交通管理工作注入源源不斷的生機與活力。 3、國家日益重視道路交通管理立法工作 今年，為了優(yōu)化交通管理方式，加強交通管理力度。我國在嚴懲酒后駕駛等嚴重違法行為方面有了較大突破。據(jù)報道，自“酒駕”入刑以來，5月1日至5月15日，全國共查處醉酒駕駛2038起，較去年同期下降35%；日均查處136起，較去年全年日均查處數(shù)下降43%。全國因醉酒駕駛發(fā)生交通事故死亡人數(shù)和受傷人數(shù)同比分別下降37.8%和11.1%。 （四）挑戰(zhàn)分析（threats） 1、區(qū)域道路交通一體化的挑戰(zhàn) 目前國內(nèi)多地正在進行區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展，如長三角、上海都市圈、武漢城市圈等，在區(qū)域經(jīng)濟和交通一體化加快的大背景下，中小城市能否抓住機遇，充分發(fā)揮其在區(qū)域道路交通中的作用，在高速公路網(wǎng)、軌道網(wǎng)絡(luò)及空港、海港等綜合樞紐系統(tǒng)中與中心城市進行聯(lián)絡(luò)和溝通，并與其他中小城市道路交通形成有效銜接顯得尤為重要。 2、城市化進程加快的挑戰(zhàn) 伴隨著城市化水平的提高，必然帶來大規(guī)模的人口遷移、外來人口積聚，隨著人口的增長、城市空間的拓展和出行距離的加長，對交通時空要求更高。因此，中小城市城市化進程的加速推進，對現(xiàn)有道路交通管理提出了更大的挑戰(zhàn)，也使得道路交通管理的難度加大。如何構(gòu)建適合城市可持續(xù)發(fā)展的道路交通環(huán)境，是中小城市在今后發(fā)展過程中的重要課題。 3、機動化加速發(fā)展的挑戰(zhàn) 隨著經(jīng)濟的持續(xù)高速發(fā)展，城市機動化進程也越來越快。從現(xiàn)狀看，中小城市的機動化主要表現(xiàn)為摩托車擁有量的持續(xù)高速增長，長遠來看，摩托車發(fā)展僅是機動化進程的前奏，隨之而來的是洶涌的小汽車浪潮。根據(jù)國際經(jīng)驗，當(dāng)某地區(qū)的人均GDP達到3000美元時，小汽車將開始進入家庭，當(dāng)人均GDP超過10000美元時，小汽車私有化將逐步加快。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，可以預(yù)見在沒有其他客觀條件約束（如限制小汽車購買政策）下，未來中小城市私人小汽車將會有一個迅速發(fā)展階段，屆時交通系統(tǒng)將面臨更為嚴峻的挑戰(zhàn)。 4、旅游業(yè)加速發(fā)展帶來的挑戰(zhàn) 近年來我國旅游業(yè)保持了高速度的發(fā)展，旅游業(yè)作為國民經(jīng)濟的新的增長點的地位已被公認。旅游業(yè)已經(jīng)成為第三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，旅游業(yè)的發(fā)展對中小城市經(jīng)濟社會的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。旅游業(yè)的快速發(fā)展對城市道路交通管理與服務(wù)水平提出了更高的要求，特別在是“黃金周”，交通設(shè)施接待能力和道路交通管理受到了嚴峻考驗。 三、中小城市道路交通管理創(chuàng)新發(fā)展思路 （一）中小城市道路交通管理創(chuàng)新發(fā)展的總體思路 1、創(chuàng)新道路交通管理理念 傳統(tǒng)的道路交通管理理念是一種單向管理，即基層道路交通管理者依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定對違法行為進行管理，是一種事后管理。新型的道路交通管理應(yīng)強調(diào)“以人為本，營造和諧警民關(guān)系”，注重事前管理。應(yīng)充分發(fā)揮“交警隊信息平臺”的作用，實現(xiàn)信息戶籍化管理，采取訪談、電話、短信、E-mail等方式，有針對性地與轄區(qū)內(nèi)駕駛?cè)思凹覍?、客運企業(yè)負責(zé)人及駕駛?cè)说戎攸c人群進行雙向溝通交流，勸導(dǎo)駕駛?cè)俗杂X遵守交通法規(guī)，提醒駕駛員注意行車安全。還可以采用隨機問卷調(diào)查的方式，在廣大群眾中進行一次道路交通管理滿意度的調(diào)查，了解群眾對城市道路交通管理的看法，針對群眾反映較多的問題，及時提出相應(yīng)的整改對策。創(chuàng)新服務(wù)措施，落實服務(wù)制度，增強群眾認同感，提高群眾滿意度。 2、強化部門之間的共同管理 交通擁堵和停車難是道路交通管理中的兩大難點。受城市布局和交通現(xiàn)狀的制約，在市區(qū)的部分路段和時間經(jīng)常出現(xiàn)交通擁堵和停車難，若要從根本上解決這兩大道路交通管理中的難題，就要積極爭取相關(guān)部門的支持，采取加大配套交通設(shè)施的投入、合理規(guī)劃城市布局、開放單位停車場、優(yōu)化道路通行環(huán)境等措施，共同謀求道路交通管理的合理渠道。 3、革新道路交通管理方式 第一，充分調(diào)動群眾的積極性。調(diào)動全社會的力量積極推行“大宣教”格局，各級政府、機關(guān)牽頭，依據(jù)《道路交通安全法》，進行明確分工，落實責(zé)任，齊抓共管，相關(guān)部門密切配合。拓寬文明交通宣傳渠道，改變傳統(tǒng)宣傳方式，不斷提高宣傳水平、開拓宣傳思路、創(chuàng)新宣傳方法，可以創(chuàng)立“交通安全示范社區(qū)、村、校、單位”。 第二，充分發(fā)揮科技的作用。通過科技創(chuàng)新，科技成果的運用來擺脫警力不足的困擾。做為道路交通管理部門，主要就是完善公安交通指揮中心，利用電子監(jiān)控、電子警察、雷達測速儀、計算機網(wǎng)絡(luò)等先進技術(shù)管理交通。此外，在機動車檢測、交通事故現(xiàn)場勘查等方面也要引進科技手段。加大智能交通管理系統(tǒng)和道路交通設(shè)施的投入，科學(xué)實施動態(tài)的道路交通管理。 4、創(chuàng)新監(jiān)督管理和考核方式 傳統(tǒng)的監(jiān)督管理方式有較強的自主性，然而欠缺嚴肅性，難以起到獎勤罰懶的作用。因而，日后在對道路交通管理者的監(jiān)督管理方式上應(yīng)有所創(chuàng)新和突破，可以借鑒一些地區(qū)在第三方監(jiān)督方面的成功經(jīng)驗，先在本地區(qū)的小范圍內(nèi)進行試點，若有效再進行大面積地推廣。在考核方式方面，也應(yīng)該進行相應(yīng)的調(diào)整，即考核評價方式應(yīng)當(dāng)更加多元化，以便對被考評者進行客觀真實的考評。此外，要明確考核的最終目標(biāo)是為了更好地激勵，并從正面引導(dǎo)交通管理者做好交通管理和服務(wù)工作。 （二）孝感市道路交通管理創(chuàng)新的案例研究 目前國內(nèi)中小城市在科學(xué)道路交通管理方面尚處于起步階段，孝感市作為湖北省地級市中的中小城市之一，在不斷學(xué)習(xí)國內(nèi)其他城市先進管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，努力探索適合本地區(qū)交通管理的發(fā)展道路，已產(chǎn)生初步成效。 第一，“一站式服務(wù)”舉措成效初顯。交通事故發(fā)生后，事故處理不僅靠交警部門，還涉及到物價定損、保險理賠、法醫(yī)鑒定等相關(guān)環(huán)節(jié)，費時、費事、費力。為最大限度地方便群眾，孝感市公安交管局結(jié)合交通事故處理工作特點，在事故定損工作中引入物價評估機制，并在此基礎(chǔ)上，積極整合社會資源，將律師、法院、保險、鑒定等部門引入到事故處理大隊現(xiàn)場辦公，形成了綜合法院受案、律師咨詢、法醫(yī)鑒定、保險理賠等八個項目的“一站式服務(wù)”平臺，為群眾提供“一站式”無縫隙服務(wù)，使交通事故各方當(dāng)事人不出事故處理大隊，就能將交通事故處理完畢。既提高了辦事效率，又為群眾節(jié)約了開支，切實為群眾謀福利。許多中小城市的交通管理部門前來學(xué)習(xí)借鑒。 第二，信息技術(shù)的充分應(yīng)用取得良好的效果。孝感公安交通管理局自2010年10月開始將移動警務(wù)系統(tǒng)安裝在執(zhí)法民警的手機上，移動警務(wù)系統(tǒng)可以隨時查詢車輛違法信息，在路面執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)可疑車輛，不用再向信息中心查詢，只用將手機上的移動警務(wù)系統(tǒng)打開就可以很快查詢可疑車輛的相關(guān)信息，使執(zhí)法更加簡單方便。流動執(zhí)法車在城區(qū)流動拍攝查處違法行為，在城區(qū)主要交通路段，重點區(qū)域進行了移動拍攝，使經(jīng)常在城區(qū)隨意調(diào)頭、隨意停車、逆向行駛等違法行為明顯減少，城區(qū)交通秩序明顯改善。 第三，專業(yè)技術(shù)的培養(yǎng)獲得諸多榮譽。孝感市公安交通管理局一直以來嚴厲查處各種交通違法行為，特別是對假牌假證等嚴重交通違法行為，并培養(yǎng)專業(yè)人員查處假牌假證，直屬一大隊三中隊的黃邦倫同志查處假牌假證的方法被許多交警部門學(xué)習(xí)，并寫成書本印發(fā)給湖北省各級公安交通管理部門，還設(shè)立了假牌假證陳列室供其他部門參觀學(xué)習(xí)。 第四，設(shè)立特殊警隊打造特色管理和服務(wù)模式。針對城區(qū)工作量大，業(yè)務(wù)繁重，維護警察執(zhí)法形象等特點，孝感公安交通管理局組織和引導(dǎo)青年民警立足崗位、誠實工作、文明執(zhí)勤，樹立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的敬業(yè)意識和創(chuàng)新精神等觀念，將城區(qū)二中隊培養(yǎng)成“青年文明號”優(yōu)秀基層執(zhí)法服務(wù)單位。