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公共管理學(xué) 導(dǎo)論，公共管理學(xué)的視野 一、公共管理及其相關(guān)概念 1． “公共管理”與“公共行政” “行政”本質(zhì)上包含著遵從指示和服務(wù)的含義；而“管理”首先意味著獲得結(jié)果以及管理者為獲得結(jié)果負(fù)個人責(zé)任。 ①“公共行政”是政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公共提供服務(wù)的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要是執(zhí)行由別人（政治家）所制訂的政策和法律。關(guān)注的焦點(diǎn)是過程，程序以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動，并以內(nèi)部定向，關(guān)心機(jī)構(gòu)和人員及辦公室的管理。（傳統(tǒng)的公共行政學(xué)以及公共行政學(xué)院主要是培養(yǎng)政府的職業(yè)文官的學(xué)科或機(jī)構(gòu)）。 ②“公共管理”是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動，它主要關(guān)注的不是過程，程序和遵照別人的指示辦事以及以內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注結(jié)果和對結(jié)果的獲得負(fù)個人責(zé)任。 2．“公共部門”與“公共物品” （1）“公共部門”是公共事務(wù)的管理者和公共物品的提供者。廣義的公共部門包括政府機(jī)構(gòu)，公用事業(yè)，公共事業(yè)，非政府公共機(jī)構(gòu)等部門以及各種不同組織的公共層面；狹義的公共部門僅包括政府機(jī)構(gòu)以及依據(jù)政府決策產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。 （2）Why“準(zhǔn)公共部門”（第三部門，非營組織）也歸入公共部門中？因其“公共”特性： ①與純粹的公共部門目標(biāo)一致，第三部門生產(chǎn)或活動的基本目標(biāo)是公益性 ②與政府存在密切關(guān)系，其生產(chǎn)，活動的內(nèi)容和方式往往由政府實(shí)行控制或必要的行政管制 ③與政府為社會所提供的物品一致———公共物品或“準(zhǔn)公共物品” ④投資主體或提供資源的主體也主要是政府。 （3）公共物品：指具有消費(fèi)的非競爭性和非排他性，自然壟斷性以及收費(fèi)困難等特征的物品，具有規(guī)模效益大和初始投資量大的特點(diǎn)，政府是提供此類物品的最佳方式。 （4）公共物品的劃分 ①純公共物品：國防，公共安全，外交，法規(guī)政策，環(huán)境保護(hù)，基礎(chǔ)研究，空間技術(shù)。 準(zhǔn)公共物品：道路，能源，交通，通訊，城市公共服務(wù)，教育，廣播電視，社保。 ②有形的公共物品（硬——）：公共設(shè)施 無形的公共物品（軟——）：法律。政策，制度 ③全國性的公共物品：國家或中央政府提供的服務(wù)——國防，外交，全國性法規(guī)政策 地方性的公共物品：城市基社，地方性法規(guī)，政策 3．“公共管理”與“私人管理”的異同 A、聯(lián)系。（1）都包含了合作團(tuán)體的活動。（2）都必須履行一般的管理職能。 B、差別。（1）公共管理與私人管理的使命不同。公共管理是為公眾服務(wù)，追求公共利益;私人管理以營利為目的。 （2）與私人管理相比，公共管理的效率意識不強(qiáng)。 （3）與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強(qiáng)調(diào)責(zé)任。 （4）就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系統(tǒng)要復(fù)雜和嚴(yán)格得多。 （5）公共管理有明顯的政治性和公共性。 4．“治理”與“善治” ①治理泛指任何一種活動的協(xié)調(diào)方式，有最小國家的治理，公司治理，新公共管理，善治，社會——控制系統(tǒng)及自組織網(wǎng)絡(luò)六種用法（羅茨）。 ②90年代后，世界銀行提出“善治”口號，合法，法治，負(fù)責(zé)，透明，有效的政府成為善治的基本要素，成為規(guī)范政府權(quán)力的主要標(biāo)準(zhǔn)。 二．公共管理學(xué)范式的興起 作為相對獨(dú)立的學(xué)科，公共部門管理尤其是政府管理研究形成為19世紀(jì)末20世紀(jì)初，研究方向于1887年威爾遜的《行政的研究》一文確立，相對獨(dú)立的學(xué)術(shù)框架建立于20世紀(jì)二三十年代，以1926年懷特《公共行政學(xué)研究導(dǎo)輪》及1927年成洛比《公共行政原理》的出版為標(biāo)志。三次重大范式變換，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)——公共政策分析——公共管理學(xué)。 1. 對傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式的的批評 2．公共管理范式的出現(xiàn)：兩種途徑——“政策途徑”（P-途徑）；“商業(yè)途徑”（B-途徑） （1）①“P-途徑”來自于公共政策學(xué)院，以政策研究方向，重視定量分析方法，尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)分析手段。把政策執(zhí)行研究的焦點(diǎn)集中在政府的項(xiàng)目，公共組織和私在所有不重要的方面是相同的。 ②“B-途徑”強(qiáng)調(diào)將工商管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，理論和方法應(yīng)用于公共部門管理的研究中，并仍關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過程。 （2）共同點(diǎn)：以組織外部定向（關(guān)心行政機(jī)構(gòu)以外的東西），強(qiáng)調(diào)政治因素在管理中的作用；重視規(guī)范研究并關(guān)心改善管理績效，主張從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)尤其是偏愛案例分析法。 （3）各有所長：①P重新認(rèn)識政策分析對于公共管理的重要性，學(xué)習(xí)實(shí)踐者的經(jīng)驗(yàn)，重視吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并加以傳播，促進(jìn)政治執(zhí)行官與資深管理者的對話。②B強(qiáng)調(diào)的研究和理論取向，應(yīng)用和融合不同學(xué)科的理論，方法和技術(shù)，分成一種以公管與私管相比較為基礎(chǔ)的綜合框架，重視戰(zhàn)略管理，關(guān)心過程問題，把焦點(diǎn)集中在職業(yè)化的公共管理者而非政治執(zhí)行官身上。 經(jīng)過20世紀(jì)七八十年代的孕育和發(fā)展，公共管理的P途徑和B途徑逐漸匯合，形成公共管理的新范式。 3．雪城大學(xué)（1991年9月20號——21號）第一次美國的公共管理學(xué)術(shù)研討會是公共管理新范式誕生的象征性標(biāo)志。 1993年《公共管理：學(xué)科現(xiàn)狀》看作是公共管理學(xué)派的“宣言”。 進(jìn)入20世紀(jì)90年代，公共給管理逐步成為一種與傳統(tǒng)公共行政、公共政策分析并駕齊驅(qū)的公共部門管理研究的三大途徑或三大范式之一。 4.公共管理的“新”在何處 三．公共管理學(xué)的學(xué)科范圍 1.對作為一個學(xué)科的公共管理學(xué)的三種不同解釋 2．公共管理學(xué)的研究對象：公共管理。即其要研究作為公共事務(wù)管理主體的公共組織，特別是政府組織的結(jié)構(gòu)，功能及其與環(huán)境的關(guān)系，研究公共管理活動的過程及其環(huán)節(jié)（組織，決策，溝通，協(xié)調(diào)，監(jiān)控，評論等）；研究如何應(yīng)用各種科學(xué)知識及方法解決公共事物的管理問題，以促進(jìn)政府及其他公共組織更有效的提供公共物品。——公共管理活動，公共管理實(shí)踐。 3．公共管理學(xué)的學(xué)科特征——與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的區(qū)別 （1）研究對象與范圍。傳—局限于政府行政機(jī)關(guān)特別是官僚機(jī)構(gòu)的研究 公—擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)（立。司）和非營利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方面。 （2）公更具跨學(xué)科，綜合性的特點(diǎn)。傳—建立在政治學(xué)基礎(chǔ)上（官僚體制理論和政治—行政二分法）；公—不同學(xué)科。 （3）公將研究焦點(diǎn)由傳的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)為“外部取向”，由重視機(jī)構(gòu)過程和程序研究轉(zhuǎn)到重視項(xiàng)目、結(jié)果與績效研究。 （4）公涉及大量公共行政學(xué)沒涉及的主題。例：公共物品，公共選擇，政府失敗。。。。。 （5）公既是實(shí)證的有規(guī)范的，傳—局限規(guī)范研究。 （6）公將自身建立在當(dāng)代公共部門管理的實(shí)踐尤其是政府改革的實(shí)踐基礎(chǔ)上，與傳統(tǒng)行政學(xué)相比，它更具現(xiàn)實(shí)性。 四．公共管理學(xué)的研究途徑和方法 （1）經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑成為公共管理學(xué)研究的一個重要途徑（管理學(xué)途徑，政治學(xué)途徑，法學(xué)途徑）。它采用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論假定，概念框架，分析方法及技術(shù)來看待公共管理問題。 ①公共選擇理論：將“經(jīng)濟(jì)人”假說，交換范式和方法論個人主義應(yīng)用到政治和公共政策領(lǐng)域。作為一種公共政策的研究途徑，它假定：政治行動者個人（不管是決策者或投票者）都被自利的動機(jī)所引導(dǎo)而選擇一項(xiàng)對其最有利的行動方案。 ②新制度主義（新制度學(xué)派）：強(qiáng)調(diào)制度在政治生活中的決定性作用;制度的存在是因?yàn)樗梢钥朔鐣M織中的信息障礙和減少交易成本;在社會中，兩種能最小化交易成本的組織是市場和等級制;制度形成偏好，規(guī)定行為角色、約束行為和形成期望。 （2）方法上的突出特征是強(qiáng)調(diào)跨學(xué)科研究途徑，提倡以問題為中心的知識產(chǎn)生方法。包括系統(tǒng)分析、比較分析、實(shí)驗(yàn)分析、案例分析。 系統(tǒng)分析—— 比較分析—— 實(shí)驗(yàn)分析—— 案例分析—— 五．實(shí)踐中的公共管理 1.政府管理的起源與演變 行政國家：指19世紀(jì)末，20世紀(jì)初，與壟斷的進(jìn)程相一致，尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后，在資本主義國家立法、行政、法三權(quán)分立的國家權(quán)力主體關(guān)系中，行政權(quán)力和活動擴(kuò)張，具有制定同議會、立法效力相當(dāng)?shù)男姓詈椭贫ㄍㄔ号袥Q效力相近的行政裁決權(quán)，大量直接管理和介入國家和社會事務(wù)，從而起到最活躍和最強(qiáng)有力國家作用的一種國家現(xiàn)象。 2、市場經(jīng)濟(jì)國家的政府管理實(shí)踐 A、在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期，政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、和方式是不同的。 （1）20世紀(jì)30年代前，主張限制國家或政府作用，讓商品經(jīng)濟(jì)在一種自由放任的狀態(tài)下運(yùn)行，國家晝少干預(yù)或不干預(yù)市場運(yùn)行。奉行三個原則：么有財(cái)產(chǎn)神對不可侵犯原則，契約原則，自我負(fù)責(zé)原則。 （2）1929－1933年，西方資本主義爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，客觀上促使凱恩斯主義興起。凱恩斯以“有效需求”為基礎(chǔ)論證國家全國干預(yù)的合理性，他主張放棄自由放任主義，實(shí)行對經(jīng)濟(jì)生活的全面干預(yù)，特別是通過財(cái)政和貨幣政策調(diào)控市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。 （3）20世紀(jì)70年代西方市場經(jīng)濟(jì)國出現(xiàn)“滯脹”現(xiàn)象，西方新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)思潮興起主張限制甚至取消政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的作用。 B、由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，政治文化及歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場經(jīng)濟(jì)國的政府公共管理模式亦不同。 （1）英美的市場主導(dǎo)模式。（2）歐洲或萊茵模式。（3）東亞的政府主導(dǎo)型模式。 3、轉(zhuǎn)型期我國公共管理的實(shí)踐。 A、傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端――計(jì)劃經(jīng)濟(jì)（“命令式經(jīng)濟(jì)”）條件下。所謂傳統(tǒng)政府即“全能型政府”：集中配置社會資源，對經(jīng)濟(jì)和社會生活全面、微觀、直接干預(yù)。 （1）政企不分、政資不分。（2）機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下。（3）權(quán)力過于集中。（4）政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱。 B、轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn)。 （1）建立和完善市場體制。（2）公共管理體制的創(chuàng)新，行政政治體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。（3）高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊(duì)伍。 C、入世對我國政府管理提出的挑戰(zhàn) （１）入世對政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙市場化進(jìn)程。 （２）對政府管理的法制化提出更高要求――法律規(guī)則意識淡薄，“上有政策，下有對策”，地方利益至上。 （3）對公務(wù)員素質(zhì)與能力提出更高要求（官員的市場觀念落后;法律意識淡化;競爭意識不強(qiáng);學(xué)習(xí)能力不足）。 4.轉(zhuǎn)型期我國政府管理創(chuàng)新 第一章、公共組織理論 1、組織：是指在一定的社會環(huán)境中，人們通地相互效而形成的具有共同心理意識，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定的方式聯(lián)合起來的有機(jī)整體。組織目標(biāo)與行為是組織的本質(zhì)性特征。 2、公共組織：廣義――就是以管理社會公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織。既包括政府組織，也包括第三部門組織。狹義――國家機(jī)關(guān)組織。 3、公共組織、私人組織、第三部門的差異（43頁，表1－1，了解就好）。 4、公共組織的類型。 （1）按財(cái)務(wù)－會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)劃分（有利于加強(qiáng)審計(jì)和對公共組織的監(jiān)督）：政府機(jī)構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會。 （2）按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類。 A、強(qiáng)制型公共組織：政府部門。根據(jù)憲法和法律的授權(quán)、依靠公共權(quán)力對公共事務(wù)實(shí)行強(qiáng)制性管理。如，納稅人必須接受稅務(wù)管理部門的管理。 B、半強(qiáng)制型公共組織：更多依靠市場手段而非行政手段。其強(qiáng)制性是可對抗的，當(dāng)事人可拒絕裁決。如，仲裁委員會――起訴。消費(fèi)者權(quán)益保障委員會，各種行業(yè)協(xié)會等。 C、非強(qiáng)制性公共組織：非強(qiáng)制性與服務(wù)性。如，各種院校、社區(qū)學(xué)校、研究所、基金會、醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)、文化和科學(xué)技術(shù)團(tuán)體、各種咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)。 （3）按權(quán)威與等級結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類。 A、古典模型：建立在行政管理等古典組織理論的基礎(chǔ)上，效率是組織追求的首要價(jià)值。專業(yè)化與協(xié)作是組織的基本要素。 特點(diǎn)：①組織具有四個基礎(chǔ)：目標(biāo)、過程、顧客、領(lǐng)域。 ②對于每個組織而言，上述基礎(chǔ)中必須有一個被賦予優(yōu)先地位。 ③行政部門在最高層次上按主要目標(biāo)組建，每個部門包含一切有助于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動。 ④任何上級公能有效監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，存在“控制范圍”。 ⑤行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多成員機(jī)構(gòu)。 ⑥垂直領(lǐng)導(dǎo)活動與參謀活動被嚴(yán)格加以區(qū)分。 1937年，古利克與 厄威克《行政管理科學(xué)論文集》提出古典模型八大標(biāo)準(zhǔn)： 使人員適應(yīng)組織結(jié)構(gòu)；承認(rèn)一個高層經(jīng)理為權(quán)威的來源；堅(jiān)持統(tǒng)一指揮；使用專業(yè)人員和一般工作人員；按照目的、方法和領(lǐng)域進(jìn)行部門劃分；授權(quán)并使用例外原則；要使職責(zé)和職權(quán)相稱；考慮適當(dāng)?shù)目刂品取? B、官僚模型：其基礎(chǔ)是馬克斯.韋伯創(chuàng)立的官僚理論。理性――合法權(quán)威。認(rèn)為組織靠非人格化的規(guī)則來管理，理性意味著效率。 特點(diǎn)：①基于職能專業(yè)化的勞動分工。 ②有明確的職權(quán)等級制。 ③有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度。 ④有處理工作的程序系統(tǒng)。 ⑤人與人之間關(guān)系的非人格化。 ⑥雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ)。 C、第三部門行政模型：系統(tǒng)方法和權(quán)變方法的應(yīng)用。 特點(diǎn)：公共事務(wù)由多人的董事會或委員會進(jìn)行管理；“代理人”政府；不可隨意監(jiān)督組織外的代理商，不可隨意利用行政命令取消合同；不是孤立地處理公共事務(wù)。 5、公共組織的構(gòu)成要素：組織人員、組織目標(biāo)、職能范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職位設(shè)置、權(quán)力與職權(quán)、權(quán)責(zé)劃分、規(guī)章制度、團(tuán)體意識、組織設(shè)計(jì)、支持硬件、技術(shù)與信息。 ６、管理層次和管理幅度。 管理層次指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級數(shù)。管理幅度是指一名管理者或一個組織有效管理的下級人員或單位、部門的數(shù)目。二者在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈反比例關(guān)系。 A、“尖形結(jié)構(gòu)”――管理層次多、管理幅度小。 （１）優(yōu)點(diǎn)：權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動。 （２）缺點(diǎn)：容易造成信息失真，使高層決策被“走樣”執(zhí)行。 B、“扁形結(jié)構(gòu)”――管理層次少、管理幅度大。 （１）優(yōu)點(diǎn)：信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時(shí)間短，下級執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策、執(zhí)行面廣，也較靈活。 （２）缺點(diǎn)：相對松散，集體行動難度大。 ７、公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式：直線結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)、直線－職能結(jié)構(gòu)、矩陣結(jié)構(gòu)、旁系結(jié)構(gòu)（各自的優(yōu)缺點(diǎn)見50—52頁） 8、我國政府組織的結(jié)構(gòu)。 （1）縱向結(jié)構(gòu)。宏觀――各級行政組織間的層級關(guān)系。中央層次，地方行政組織的層次。 微觀――行政組織內(nèi)部的工作層次關(guān)系。 （2）橫向結(jié)構(gòu)。又稱分部結(jié)構(gòu)，同級行政組織之間和各行政組織構(gòu)成部門之間分工協(xié)作的來往關(guān)系。決策部門、執(zhí)行部門、反饋部門、監(jiān)督部門。 在我國，行政組織的橫向結(jié)構(gòu)服務(wù)從于縱向結(jié)構(gòu)。 9、行政組織體制的基本類型。 A、根據(jù)行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)可分為首長制和委員會制。 （1）首長制：又稱為一長制或獨(dú)任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)歸一個行政首長執(zhí)掌的組織體制。 優(yōu)點(diǎn)：權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。 缺點(diǎn)：①行政決策大權(quán)由首長一人獨(dú)攬，導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨(dú)斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制監(jiān)督。 ②首長個人在精力、體力、知識、智慧、才能方面的局限，不利于對行政事務(wù)的周密考察與恰當(dāng)處理。 （2）委員會制：又稱合議制。是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個以上的委員通過委員會議集體執(zhí)掌的組織體制。 優(yōu)點(diǎn)：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處事考察周全，委員互相牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。 缺點(diǎn)：責(zé)任不明確，容易造成爭功諉過的弊端，委員間相互協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機(jī)密。 B、行政組織構(gòu)成單位的功能和性質(zhì)可分為層級制和職能制。 （1）層級制：又稱分級制。指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。 優(yōu)點(diǎn)：①組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)。②權(quán)力集中，從上到下輻射開來，有助于統(tǒng)一指揮。 缺點(diǎn)：①上級任務(wù)繁雜，往往顧此失彼。 ②缺乏專業(yè)分工，工作彈性小。③各層級行政首長權(quán)力集中，要求下級對上級的絕對服從，容易造成獨(dú)斷專行。 （2）職能制：又稱分職制。指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平等劃分若干部門，每個部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。 優(yōu)點(diǎn)：分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，行政首長也有精力進(jìn)行組織的宏觀管理。 缺點(diǎn)：分工單位無力進(jìn)行全局直轄市，責(zé)任不明，過細(xì)的分工還促使部門主管過多，政出多門，使下級部門無所適從。 C、根據(jù)行政權(quán)力的使用特點(diǎn)可分為集權(quán)制和分權(quán)制。 （1）集權(quán)制：指行政權(quán)力集中在上級機(jī)關(guān)，下級機(jī)關(guān)公有有限的權(quán)，須依靠上級機(jī)關(guān)的指令辦事的組織體制。 優(yōu)點(diǎn)：政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行一致標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧。 缺點(diǎn)：節(jié)制過嚴(yán)，下級的行為帶有被動性，積極性得不到發(fā)揮，不能因地制宜，及時(shí)處理行政事務(wù)，機(jī)關(guān)及個人也容易導(dǎo)致獨(dú)裁和長官意志。 （2）分權(quán)制：指下級組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級組織不予干涉的組織體制。 優(yōu)點(diǎn)：①各級行政組織可以因地制宜發(fā)揮自己的特長處理事務(wù)，行政措施緊貼實(shí)際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化。 ②各層級有自己的權(quán)力和責(zé)任，容易激發(fā)行政人員的工作積極性。 ③可防止上級組織和個人的獨(dú)斷行。 缺點(diǎn)：①權(quán)力過于分散，上級組織的目標(biāo)、意圖難以實(shí)現(xiàn)，上級反受下級牽制。 ②下級組織機(jī)關(guān)彼此分離，中央無力調(diào)控，容易形成地方勢力，相互沖突，發(fā)生糾紛，造成行政組織的分裂。 D、根據(jù)行政組織中同一各部門所受的指揮和控制可分為完整制和分離制。 （1）完整制：又稱集約制或一元統(tǒng)屬制。是指行政組織中同一層級的各個機(jī)關(guān)受一個機(jī)關(guān)或一位行政首長指揮、監(jiān)督的組織體制。 優(yōu)點(diǎn)：權(quán)責(zé)集中分明，組織結(jié)構(gòu)簡單統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)之間分工合作好，有利于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的全局統(tǒng)籌和行政命令的貫徹執(zhí)行，并能人盡其用，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。 缺點(diǎn)：行政首長權(quán)力過分集中，屬下單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風(fēng)。 （2）分離制：又稱獨(dú)立制或多元統(tǒng)屬制。指同一層級的各機(jī)關(guān)，受兩個以上的機(jī)關(guān)或行政首長的指揮、監(jiān)督的組織體制。 優(yōu)點(diǎn)：行政機(jī)關(guān)獨(dú)立性大，措施靈活，通過發(fā)揮專業(yè)部門優(yōu)勢，對某些局部事務(wù)能夠采取有力的措施。 缺點(diǎn)：機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)合作有一定難度，個別部門的獨(dú)自行動可以造成整個行政組織的工作混亂，降低行政效率。 10、權(quán)力的來源：縱向權(quán)力來源，橫向權(quán)力來源。 權(quán)力是一個組織中的個人或部門影響他人以達(dá)到預(yù)期結(jié)果的能力。 （１）對組織高層管理者而言，權(quán)力來源于：正式的職位、所控制的資源、對決策前提和信息的控制、居于組織中心位置。 （２）中層領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力來源：取決于組織設(shè)計(jì)時(shí)對他們的定位。 （３）低層成員：個人資源、職位資源。 11、權(quán)力的運(yùn)行。 （１）自上而下的權(quán)力運(yùn)行：控制下屬。（六個方面，見60頁） （2）自下而上的權(quán)力運(yùn)行：控制上級。 （3）橫向權(quán)力運(yùn)行目的：控制處在左右的同級部門或成員。 12、組織授權(quán)：包括外部授權(quán)和內(nèi)部授權(quán)。授權(quán)有利于提高組織效能，增強(qiáng)下屬的工作積極性、主動性和適應(yīng)性，增強(qiáng)組織活力。但由于上級組織或高級管理者們害怕失去權(quán)力后自己地位受到影響而使授權(quán)面臨很大障礙。 13、組織沖突：指組織間行為的“不合轍”。 （１）目標(biāo)與顧客的沖突。當(dāng)目標(biāo)導(dǎo)向型和顧客導(dǎo)向型的組織發(fā)生關(guān)系時(shí)易產(chǎn)生沖突，組織內(nèi)部的目標(biāo)與顧客因素也會產(chǎn)生沖突。 （２）功能與領(lǐng)域的沖突。如，中央要求對其在地方的下屬部門加強(qiáng)管理，但地方則希望對其實(shí)行屬地管理。即“條條”與“塊塊”的沖突突。 （３）目標(biāo)間的沖突。組織目標(biāo)的每次變動、不同組織的目標(biāo)發(fā)生交叉時(shí)易發(fā)生。 14、組織協(xié)調(diào)。 A、水平協(xié)調(diào)：組織間水平方向上的合作。 （1）利益相關(guān)的組織通過協(xié)商達(dá)成協(xié)議，以明確相互間的邊界。 （2）在共同參與的領(lǐng)域，成立諸如機(jī)構(gòu)間委員會這樣的組織進(jìn)行協(xié)調(diào)，推動合作。 （3）根據(jù)組織領(lǐng)導(dǎo)準(zhǔn)則，指定某個機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)特定范圍內(nèi)所有組織的活動。 （4）建立一定的決策程序，使利益相關(guān)組織都有機(jī)會對其中任何組織的提議進(jìn)行審議。 B、垂直協(xié)調(diào)：領(lǐng)先組織的等級權(quán)威，上級對下級組織的協(xié)調(diào)。但是在同一層次組織數(shù)量眾多時(shí)，范圍超出上級的仲裁能力，而且每個組織副局長 其共同上級的溝通將大大下降。 15、組織合作模型的特征。 （1）實(shí)行小團(tuán)體控制。 （2）發(fā)展具有高參與性質(zhì)的組織文化。 （3）競爭以時(shí)間為基礎(chǔ)，是效率的競爭。 （4）成立自我管理團(tuán)隊(duì)。 16、組織合作的益處和沖突帶來的損失。 合作的益處 沖突帶來的損失 1、提高工作效率 1、精力的分散 2、雇員的團(tuán)結(jié)和滿意 2、改變了判斷力 3、組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn) 3、失敗者效應(yīng) 4、創(chuàng)新和適應(yīng) 4、協(xié)調(diào)不佳 17、個人行為與組織行為。 （1）X理論與Y理論。（美國，道格拉斯.麥格雷戈） A、X理論：①人一般生來厭惡工作，只要有可能就想逃避工作。 ②對大多數(shù)人須動用懲罰措施以鞭策他們努力實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。 ③愿意受人指揮，希望逃避責(zé)任，沒有進(jìn)取心，安全重于一切。 B、Y理論：①并非天生不喜歡工作。 ②懲罰并非唯一手段，自我控制、自我指揮。 ③若回報(bào)成正比例，產(chǎn)生獻(xiàn)身于組織目標(biāo)的努力。 ④尋求責(zé)任。 ⑤解決組織問題需員工較高水平的想像力、發(fā)明和創(chuàng)造能力。 ⑥一般人的智力潛能只是部分得到利用。 （2）公共行政人員行為。 A、“成人發(fā)展模型”。B、“文化行為模型”。（民族文化的五個維度見65頁）C、“政治行為模型”。（劃分方式見65頁） （3）公共選擇理論與組織行為。 A、公共選擇理論：假設(shè)組織中的個體是“經(jīng)濟(jì)人”，個體行為具有“經(jīng)濟(jì)人”特征。 ①經(jīng)濟(jì)人是理性的，總是做出有利于自身利益的選擇。 ②經(jīng)濟(jì)人追求的是自身利益的最大化。因而人們加入組織，目的同樣是要通過組織實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。 B、由于個人“經(jīng)濟(jì)人”的性質(zhì)，個體行為與集體行為不易達(dá)成一致，且由于組織收益具有“非排他性”，易產(chǎn)生“搭便車”行為。 18、（1）公共組織的生態(tài)環(huán)境：主要指組織運(yùn)行的外部環(huán)境，即宏觀環(huán)境，同時(shí)也包括存在于組織之外的中介環(huán)境。 （2）公共組織環(huán)境：指公共組織身外所有能夠直接或間接對組織的存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。 19、組織環(huán)境的基本構(gòu)成因素 （1）政治環(huán)境：對公共組織行為加以規(guī)范和引導(dǎo)。其基本要素包括政治體制、政治權(quán)力、國家結(jié)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)、政黨制度、公共政策。 （2）經(jīng)濟(jì)環(huán)境:對公共組織動機(jī)和行為有重要決定作用。其基本要素包括經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)利益、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。 （３）文化環(huán)境: 文化是公共組織行為方式的凝固化表現(xiàn)，文化環(huán)境對公共組織的影響相對政治環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境而言較遲緩,但是作用時(shí)間更長,組織變革必須在文化延續(xù)過程中進(jìn)行。包括認(rèn)知、價(jià)值、意識形態(tài)、行為規(guī)范、道德傳統(tǒng)。 （４）技術(shù)環(huán)境：制約著組織管理和活動方式方法。包括經(jīng)驗(yàn)技術(shù)、實(shí)體技術(shù)、知識技術(shù)。 （其各自影響見書本68—70頁） 20、為什么公共組織要建立成開放系統(tǒng) （1）開放使公共組織能夠建立起完善的新陳代謝機(jī)制。 （2）開放的公共組織具有再生功能，能夠?qū)崿F(xiàn)組織的再生產(chǎn)。 21、公共組織的生命周期：說明組織的產(chǎn)生、成長和最終衰落的情況。包括產(chǎn)生階段、集體化階段、規(guī)范化階段和精細(xì)階段。（各自優(yōu)缺點(diǎn)見71,72） 22、組織變革過程。 A、目標(biāo)。（1）提高組織適應(yīng)環(huán)境的能力。（2）提高公共組織的工作績效。（3）使公共組織承擔(dān)更多的公共責(zé)任。 B、 環(huán)節(jié)：對危機(jī)的感知;變革方向的確定;變革;監(jiān)督調(diào)整。 23、“政府再造論”：認(rèn)為在今天大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)要完成的任務(wù)日益復(fù)雜，所處的環(huán)境充滿部爭，變化迅速，顧客要求質(zhì)量更高且更有選擇作地的服務(wù)。傳統(tǒng)的官僚制已不能適應(yīng)這種變化，反而成為沉重的包袱。因此，必須發(fā)動一場革命，徹底打破官僚制。 24、政府再造：就是用企業(yè)化體制來取代官僚制，即創(chuàng)造具有創(chuàng)新慣性和質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)的公共組織和公共體制，而不必靠外力驅(qū)使。（五C戰(zhàn)略—目標(biāo)，激勵，責(zé)任，權(quán)力，文化.見書本73） 25、組織變革趨勢（從三個方面展開） （１）著眼于知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代組織特征及內(nèi)部個體作用的變化?！皩W(xué)習(xí)型組織論”――新的組織所依賴的技術(shù)不以機(jī)器為基礎(chǔ)，而以知識為基礎(chǔ)，它設(shè)計(jì)是用來處理知識和信息的，組織成員的首要任務(wù)不是為了追求單一的效率，而 如何識別和解決新的問題。 （２）著眼于組織結(jié)構(gòu)的變化?！盁o縫隙組織論”（特點(diǎn)見74）、“網(wǎng)絡(luò)組織論”、“虛擬組織論”。 （３）著眼于組織功能的變化。“政府再造”論給出“完美”政府組織的“十條標(biāo)準(zhǔn)”：起催化作用的政府；社區(qū)擁有的政府；競爭型的政府；有使命感的政府；結(jié)果導(dǎo)向型政府；顧客驅(qū)使的政府；企業(yè)化政府；預(yù)知型政府；分權(quán)的政府；市場導(dǎo)向型政府。 第二章、政府改革與治理 1、 治理理論的研究途徑。 （1）“政府管理”途徑：這一途徑將治理等同于政府管理，側(cè)重從政府部門的角度來理解市場化條件下的公共管理改革，主要包括“最小國家的治理”、“新公共管理”和“善治”等用法。 ①“新公共管理”以“經(jīng)濟(jì)人”為假設(shè)，以市場化和管理主義為政策取向，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向，關(guān)注公共部門的微觀經(jīng)濟(jì)問題,是新自由主義在國家問題上的表現(xiàn)。 ②“善治”是由世界銀行提出的，合法、效率、負(fù)責(zé)、透明、開放是其基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)利的基本要求。 （2）“公民社會”的途徑： ①此途徑認(rèn)為，治理是公民社會的“自組織網(wǎng)絡(luò)”，是公民社會部門在自主追求共同利益的過程中創(chuàng)造的秩序，在公共資源管理、社區(qū)服務(wù)與發(fā)展、同業(yè)協(xié)會和跨國性問題網(wǎng)絡(luò)中普遍存在。 ②自治的公民社會是共同利益的自愿結(jié)合，是個制度化的、不需借助政府及其資源的公共領(lǐng)域;組織成員可自主治理生活領(lǐng)域中的公共事務(wù)。 ③“自組織網(wǎng)絡(luò)”：社會中心論的治理觀。 （3）合作網(wǎng)絡(luò)的途徑：試圖在“網(wǎng)絡(luò)管理”的框架內(nèi)整合上述兩種研究途徑。它綜合考慮了政府層面和非政府層面有關(guān)治理的用法。 2、治理與統(tǒng)治的關(guān)系 治理是對合作網(wǎng)絡(luò)的管理，又可稱為網(wǎng)絡(luò)管理或網(wǎng)絡(luò)治理。指的是為了實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分離公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程。其實(shí)質(zhì)是種合作管理。 A、治理與統(tǒng)治的相同點(diǎn)：二者追求的目標(biāo)相同，都需借助公共維持社會秩序和處理公共事務(wù) ，以促進(jìn)公共利益的最大化。 B、二者的異。（１）管理的主體不同。統(tǒng)是政府壟斷公共事務(wù)管理的活動;治理是政、企、社會團(tuán)體和個人等公共活動者共同處理公共事務(wù)的活動。 （２）管理的客體不同。與統(tǒng)治相比，治理地對象更多，范圍更廣。治理除了要處理公共問題、管理公共資源外，還涉及人群較少的集體事務(wù)（如，公共池塘資源）。 （３）管理的機(jī)構(gòu)不同。統(tǒng)治的機(jī)制是控制;治理的機(jī)制是信任。 （４）管理的手段不同。統(tǒng)治是強(qiáng)制性方式（行政、法律、軍事手段）;治理是新的管理工具（合同釙包、內(nèi)部市場、公共哲學(xué)、政策社區(qū)）。 （５）管理的重點(diǎn)不同。統(tǒng)治以滿足統(tǒng)治階級的利益為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)國家的作用、官僚組織的能力;治理以滿足公民的需求為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)國家與社會、政府與市場、私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域的合作。 3、網(wǎng)絡(luò)治理的新特征 （1）多中心的公共行動體系。（2）反思理性的“復(fù)雜人”。（3）合作互惠的行動策略。（4）共同學(xué)習(xí)的政策過程。 4、網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)踐類型（結(jié)合95頁圖2-1） （1）全球治理：為了維持正常的全球秩序，國際社會通過有約束力的制度安排，對全球生活中出現(xiàn)的生態(tài)、移民、毒品、地區(qū)沖突、貧富差距和國際共同財(cái)產(chǎn)等公共事務(wù)的合作管理。 特點(diǎn)：①治理主體是世界范圍的公共行動者。 ②治理客體是正在影響或有可能影響全人類的跨國性問題，包括公益問題和公害問題。（生態(tài)環(huán)境、社會生活、政治軍事、國際經(jīng)濟(jì)問題） ③治理機(jī)制是一系列用以解決跨國性問題和管理全球公務(wù)事務(wù)的制度安排。包括一系列有關(guān)全球秩序的共同原則、規(guī)范、協(xié)議、程序、組織和機(jī)構(gòu)。 （2）民族國家的治理：特指在民族國家的范圍內(nèi)對政府主導(dǎo)的公共物品供給過程的管理。政府部門除直接提供某些公共物品外，還要動員和利用各種社會力量來組織公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)。 合作網(wǎng)絡(luò)的三種表現(xiàn)途徑： ①政府間合作網(wǎng)絡(luò)：污水處理、廢物排放、公共交通、供水供電。（政府協(xié)商會議，特區(qū)，地方政府之間在特定領(lǐng)域的合作這三者是主要類型） ②政府項(xiàng)目執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)：通過服務(wù)網(wǎng)絡(luò)來執(zhí)行供給項(xiàng)目，不必通過科層制度親自提供。（合同外包是主要方式） ③公私合伙網(wǎng)絡(luò)：通過財(cái)政補(bǔ)助、特許經(jīng)營權(quán)、公私合營企業(yè)等來吸納民間資源和社會力量共同承擔(dān)公共事業(yè)責(zé)任。 （財(cái)政補(bǔ)助，特許經(jīng)營權(quán)，公司合營企業(yè)） （3）社區(qū)治理：①志愿服務(wù)。 ②利用各種NPO和私營機(jī)構(gòu)來整合社區(qū)的公共服務(wù)資源。 ③消費(fèi)者控制。其優(yōu)點(diǎn)：第一，更能制定符合成員需求的政策。第二，推動社區(qū)成員參與社區(qū)發(fā)展計(jì)劃，使公共服務(wù)直接處于社區(qū)民眾監(jiān)控之下。 5、網(wǎng)絡(luò)治理的多重困難 （1）可治理問題。①在市場和政府起不了作用的地方，合作網(wǎng)絡(luò)與不一定能有效發(fā)揮作用，并非所有社會問題均可通過合作網(wǎng)絡(luò)解決。 ②合作網(wǎng)絡(luò)可解決的問題由于合作與競爭的矛盾、開放與封閉的矛盾、原則性與靈活性的矛盾而無法解決。 （2）合法性問題。指在相互依賴的環(huán)境下，社會公眾對民主政治的認(rèn)同危機(jī)。合作網(wǎng)絡(luò)的有效運(yùn)作是提高政治系統(tǒng)合法性的一種途徑和工具。 注意：政治系統(tǒng)和合作網(wǎng)絡(luò)之間的關(guān)系（97頁） （3）有效性問題。治理能力與治理需求之間的差距是產(chǎn)生有效性問題的直接原因。通過以下途徑可提高合作網(wǎng)絡(luò)的治理能力：①明確網(wǎng)絡(luò)的能力限度――“有所為有所不為”。②開發(fā)新的管理工具。③培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)的管理者。④網(wǎng)絡(luò)中的行動者要有行動意識。 （4）責(zé)任性問題。由于政府部門與非政府部門共享權(quán)力、分擔(dān)責(zé)任，帶來公私界限模糊、責(zé)任認(rèn)定困難的問題，公共行動者互相推諉、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任成為可能。 改善：①加強(qiáng)行政化理建設(shè)，重塑職業(yè)主義精神。 ②完善公共責(zé)任制度，確保公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)。 ③政府特殊的責(zé)任定位――確立合意，保持社會的凝聚力;“元治理”角色，即采取最后補(bǔ)救措施重塑合作網(wǎng)絡(luò)。 注意：發(fā)展中國家增強(qiáng)責(zé)任機(jī)制的意義（100頁） 注意：西方各國政府改革的概況和特點(diǎn)） 6、西方各國政府改革的背景和原因 （1）經(jīng)濟(jì)和政治因素――石油危機(jī)后經(jīng)濟(jì)蕭條，福利國家不堪重負(fù)。起決定性作用。 （2）經(jīng)濟(jì)全球化――推動力。 （3）新技術(shù)革命（信息革命）――催化劑。 （4）傳統(tǒng)的官僚體制的失效和商業(yè)管理模式的示范性影響。 7、當(dāng)代西方政府改革的內(nèi)容及措施 （1）政府職能的優(yōu)化。 （2）公共服務(wù)的市場化、社會化。（3）分權(quán)。（4）引入現(xiàn)代化管理技術(shù)。 （5）人力資源管理改革。（6）機(jī)構(gòu)的重組。 8.治理的新模式 （1）彼得斯的四種治理模式（115頁） 市場化政府模式 參與型政府模式 靈活性政府模式 解除規(guī)制政府模式 （2）費(fèi)利耶的四種模式： 效率驅(qū)動模式 小型化與分權(quán)模式 追求卓越模式 公共服務(wù)取向模式 （內(nèi)容和特點(diǎn)見112—114頁） （3）西方政府改革的基本取向（新公共管理模式的主要特征）： “讓管理者進(jìn)行管理”（強(qiáng)調(diào)職業(yè)化管理）；衡量業(yè)績（明確的績效標(biāo)準(zhǔn)與績效評估）；產(chǎn)出控制（項(xiàng)目預(yù)算與戰(zhàn)略管理）;顧客至上（提供回應(yīng)性服務(wù)）；分散化（公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化與小型化）；引入競爭機(jī)制；采用私人部門的管理方式；改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。 9對當(dāng)代西方政府改革的評價(jià) A、積極：“新公共管理模式”克服了傳統(tǒng)公共行政模式的弊端且更具現(xiàn)實(shí)性及生命力。第一，官僚體制是一種過時(shí)、僵化、無效率的政府體制模式。第二，政府機(jī)構(gòu)不再是公共物品及服務(wù)的唯一提供者。第三，政治與行政分開在實(shí)踐中難以做到，不現(xiàn)實(shí)。 B、消極：理論上的矛盾――①企業(yè)自主與民主負(fù)責(zé)之間的價(jià)值沖突。 ②公共企業(yè)圖景與公民參與價(jià)值之間的沖突。 ③企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)的隱弊性與民主所要求的開放性之間的沖突。 ④企業(yè)管理要求敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與公共財(cái)政處置責(zé)任的沖突。實(shí)踐中――人員精簡問題、規(guī)章制度刪除問題、權(quán)力下放問題、等級問題、政治與行政分離問題、是公民還是顧客的問題、誰來負(fù)責(zé)、價(jià)值取向、改革的力度與持久性問題。 10.“公共管理模式的缺陷與局限性： （1）批評其理論基礎(chǔ)和有意識形態(tài)傾向 （2）批評其改革的市場化和給管理主義的總方向 （3）批評其改革的各種措施（市場導(dǎo)向，私有化，分權(quán)，放松管制，結(jié)果控制，績效評估，顧客至上） 11.“新公共服務(wù)模式的基本內(nèi)容和特征： （1）服務(wù)于公民而不是服務(wù)于顧客 （2）追求公共利益 （3）重視公民權(quán)勝于重視企業(yè)家精神 （4）思考要有戰(zhàn)略性，而行動要有民主性 （5）承認(rèn)責(zé)任并不是簡單的 （6）服務(wù)而非掌坨 （7）重視人而不只是重視生產(chǎn)效率 12、我國歷次機(jī)構(gòu)改革 （1）1952年底開始：以加強(qiáng)中央集權(quán)為中心。 （2）1956年下半年：以中央向地方下放權(quán)力為主要內(nèi)容。 （3）1960－1965：重新強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一。 （4）1982：重點(diǎn)――撤并行政機(jī)構(gòu)，裁減人員。 （5）1988：以轉(zhuǎn)變政府職能為關(guān)鍵，以經(jīng)濟(jì)管理部門為重點(diǎn)。 （6）1993：其方向與目標(biāo)即適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變職能，側(cè)重點(diǎn)在政府經(jīng)濟(jì)管理部門。 （7）1998：國務(wù)院調(diào)整和撤銷了那些直接管理經(jīng)濟(jì)的專業(yè)部門，加強(qiáng)宏觀和執(zhí)法監(jiān)督部門。 （8）行政審批制度改革：1999年底啟動，是校正政府在市場經(jīng)濟(jì)中“錯位、缺位和越位”行為的最迫切工作。 A、行政審批制度改革的一些問題。①保留事項(xiàng)的審批權(quán)限往往在上級，下改上不改就改不動。 ②在許多地方，審批事項(xiàng)仍較多，手續(xù)繁雜。 ③制度化建設(shè)與體制創(chuàng)新力度不夠。 ④審批權(quán)產(chǎn)生機(jī)制不健全。 ⑤中介機(jī)構(gòu)發(fā)展較慢，難以承擔(dān)政府委托的任務(wù)。 B、全面實(shí)施《行政許可法》的條件：①市場經(jīng)濟(jì)體制的完善及加入WTO創(chuàng)造良好環(huán)境。②行政審批制度的階段性成果奠定基礎(chǔ)。③較充分的政策執(zhí)行的準(zhǔn)備工作。④中央高層、各級政府、社會及人民群眾重視、擁護(hù)。 13、歷次機(jī)構(gòu)改革成就、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn) A、成就： （1）對于政府改革的重要性、必要性和迫切性取得一定程度的共識。 （2）機(jī)構(gòu)和人員膨脹勢頭得到了有效的抑制。 （3）政府職能轉(zhuǎn)變邁開實(shí)質(zhì)性步伐，政府管理體制和運(yùn)行方式創(chuàng)新力度加大。 （4）政府間關(guān)系的理順，政府與企業(yè)、社會、市場的關(guān)系調(diào)整有很大進(jìn)展。 （5）國家公務(wù)員制度的基本框架確立，依法治國、法治行政觀念開始深入人心。 B、經(jīng)驗(yàn)： （１）堅(jiān)持以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為改革的目標(biāo)。 （２）堅(jiān)持精簡、統(tǒng)一、效能的原則。 （３）堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的方針。 （４）堅(jiān)持機(jī)構(gòu)改革與干部人事制度改革相結(jié)合。 （５）堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、實(shí)事求是、因地制宜。 C、缺陷： （１）政府管制仍較多，市場機(jī)制作用沒有得到充分發(fā)揮。 （２）政府管理方式及手段單一、落后,政府對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)仍較多，政府職能“越位”、“錯位”、“缺位”現(xiàn)象仍存在。 （３）政府內(nèi)部決策職能與執(zhí)行職能不明確，致使一些部門忙于具體事務(wù)、疏于決策，重審批、輕監(jiān)管，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員，缺乏有效的制約機(jī)制。 （４）地方或部門利益觀念強(qiáng)，公共意識和公共責(zé)任不強(qiáng)等。 D、深化行政體制改革應(yīng)處理好的幾個關(guān)系。 （1）處理好機(jī)關(guān)改革與其他配套改革的關(guān)系：不要局限于機(jī)構(gòu)精減、人員裁減，應(yīng)組織重建、職能轉(zhuǎn)變、流程再造和管理方式更新以及相互關(guān)系的調(diào)整有機(jī)結(jié)合。①機(jī)構(gòu)性的變革。②工具層面的變革。③價(jià)值層面的變革。 （2）處理好實(shí)質(zhì)理性與工具理性的關(guān)系。不公重視價(jià)值和價(jià)值目標(biāo)，且需引進(jìn)現(xiàn)代化的管理方式、方法和技術(shù)。 （3）處理好中央政府改革與地方政府改革以及自上而下改革和自下而上改革的關(guān)系。 ①盡量避免“一刀切”并淡化機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能上下對口的色彩。 ②中央政府與地方政府的改革時(shí)間差應(yīng)晝縮短。 ③將自上而下和自下而上兩種改革方式有機(jī)結(jié)合，且更多采用自下而上的方式。 14、國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的五個重點(diǎn)（方案） （１）深化國有資產(chǎn)體制改革：設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（國資委）。 （２）完善宏觀調(diào)控體系：將國家發(fā)展計(jì)劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會（發(fā)改委）。 （３）健全金融監(jiān)管體制：設(shè)立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（銀監(jiān)會）。 （４）繼續(xù)推進(jìn)流通管理體制改革：組建商務(wù)部。 （５）加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。 15、地方政府改革的新趨勢（試點(diǎn)：城市改革的思路） 2001下半年－2002上半年，先后確定廣東的深圳和順德、福建的晉江、浙江的上虞和青島的城陽區(qū)作為全國深化公共體制改革和機(jī)構(gòu)改革的試點(diǎn)。 （１）由過去側(cè)重于機(jī)構(gòu)改革向更系統(tǒng)的改革轉(zhuǎn)變，即向建立現(xiàn)代化政府管理體制和模式轉(zhuǎn)變。 （２）改革思路大都提出以創(chuàng)建服務(wù)型政府為目標(biāo)。 （３）加大了政府體制創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)變的力度。 （４）大都重視行政管理方式創(chuàng)新――市場競爭機(jī)制、工商管理方法及信息技術(shù)的引入。 第三章、政府間關(guān)系 1、政府間關(guān)系：指中央政府與各級地方政府之間縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，它既包括縱向的中央政府與地方政府、各級地方政府之間的關(guān)系，也包括同級地方政府之間以及不存在行政隸屬關(guān)系的非同級政府之間的關(guān)系。 2、我國政府間關(guān)系研究的不足 （1）主要限于中央與地方關(guān)系的研究，政府間其它脈絡(luò)關(guān)系關(guān)注少（橫向、交叉）。 （2）側(cè)重經(jīng)濟(jì)關(guān)系，對政府間的政治與行政關(guān)系分析少。 （3）分析方法以實(shí)證研究為主，理論分析不足。 3、政府間關(guān)系研究的途徑 （1）傳統(tǒng)的中央控制模式：①中央政府掌控一切，它從等級制的頂端對政府體系進(jìn)行管理，而不是著眼于整個體系。②地方政府在等級制體系中是被控制的，而不是自控制的，是依賴性而非自治的。――“自上而下”的分析視角。 （2）地方自治模式：源自世界性的地方分權(quán)潮流。強(qiáng)調(diào)的是高度的地方分權(quán)與自主治理，而不是中央的控制與影響。中央政府要對地方給予更多的關(guān)注，并為其提供更多的資源。――“自下而上”的分析視角。 （3）網(wǎng)絡(luò)模式。 A、網(wǎng)絡(luò)的三個基本內(nèi)容: ①網(wǎng)絡(luò)由各種各樣的行動者構(gòu)成，每個行動者都有自己的目標(biāo)，且在地位上是平等的。 ②網(wǎng)絡(luò)因?yàn)樾袆诱咧g的相互依賴而存在。 ③網(wǎng)絡(luò)行動者采取合作的策略活動來實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。 B、特征：①行動者的多樣性與等級制色彩的弱化。 ②相互依賴與分權(quán)――討價(jià)還價(jià)、相互妥協(xié)。 ③策略活動與合作――使障礙最小化。 總之，網(wǎng)絡(luò)模式下的政府間關(guān)系要求一體化的程度以弱化等級色彩，要求政府間的分權(quán)以提高地方的自主性，要求政府間彼此合作以實(shí)現(xiàn)各方的共贏。 4.西方政府間關(guān)系的若干模式： （1）拉焦?fàn)柲Ｊ剑赫涡苑謾?quán)，行政性分權(quán)，行政權(quán)轉(zhuǎn)讓。 （2）賴特模式：美國：分離模式，下位包含模式，相互依存模式。 （3）羅斯構(gòu)想：相互依存，地方單方面依存于中央，中央單方面依存于地方，相互獨(dú)立。 （4）松村岐夫模式：垂直式統(tǒng)治模式，相互依存 模式。 （5）羅茨模式：官僚體制，市場方法，網(wǎng)絡(luò)管理。 5、西方政府間關(guān)系發(fā)展的新趨勢――網(wǎng)絡(luò)模式的出現(xiàn) （1）政府間關(guān)系等級制色彩的弱化:一是大都市區(qū)管轄單位的碎片化;二是城市地位上升改變了城市與州和聯(lián)邦關(guān)系。 （2）中央與地方的分權(quán)傾向：增加地方自主性的方向發(fā)展，改變地方過分依賴中央的局面，使政府間的資源分配更趨平衡，以提高相互依賴的程度。 （3）地方政府間的合作現(xiàn)象日漸普遍：尋求合作，追求更大利益。 6、中國政府間關(guān)系的傳統(tǒng)模式 等級控制模式――這一模式下，政府間關(guān)系特征如下： （１）政府間的結(jié)合構(gòu)造上，主要體現(xiàn)為層級隸屬關(guān)系――金字塔：中央與地方職能高度一致，無明顯分工。 （２）在政府間的權(quán)力分配上，實(shí)行中央高度集權(quán)。①財(cái)政管理體制中：中央集中絕大部分財(cái)政資金，完全控制地方預(yù)算資金使用范圍和方向。②事務(wù)管理權(quán)限：命令和執(zhí)行、控制與被控制。 ③干部管理權(quán)限：中央對地方干部的任免、提拔、審查和懲處進(jìn)行全面管理和控制。 （３）在政府間的橫向關(guān)系上――阻隔多而聯(lián)系少。原來有兩點(diǎn)：①缺乏合作的內(nèi)在動力與需求，“條條管理”排擠“塊塊管理”。②缺乏合作的物質(zhì)基礎(chǔ)，地方政府缺乏資源控制在中央各部門。 7、中國政府間關(guān)系的新近發(fā)展：網(wǎng)絡(luò)模式 A、政府間關(guān)系等級制結(jié)構(gòu)的變化。 （１）準(zhǔn)層級大大減少――為政府間組織結(jié)構(gòu)的扁平化奠定基礎(chǔ)，密切各級政府間的直接聯(lián)系。 （２）城市尤其是中心城市的發(fā)展對等級制結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響。 中心城市：指在經(jīng)濟(jì)上有著重要地位起著特別重要的作用，具有強(qiáng)大的吸引能力、輻射能力和綜合服務(wù)能力的城市。 ①計(jì)劃單列的實(shí)行及副省級市的確立，對政府間關(guān)系的等級制的影響不僅改變了副省級市在政府行政體系中的地位，而且改變了中央政府與城市政府的關(guān)系：經(jīng)濟(jì)管理上，中央與副省級市的關(guān)系是直接的。但在行政指導(dǎo)和監(jiān)督上，中央與副省級市的關(guān)系是間接的，須通過省政府。所以中央、省、副省級市三者由單一垂直的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系變?yōu)椴坏冗叺娜顷P(guān)系。 ②“市管縣”體制的影響?！笆泄芸h”――就是用地級市管轄原來屬于地區(qū)管轄的縣，其實(shí)質(zhì)是，一方面把一級城市政府變?yōu)檩牽h的一般政府，同時(shí)又是將派出機(jī)關(guān)地區(qū)行政公署轉(zhuǎn)變?yōu)槭】h之間的一級政權(quán)，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化和行政一體化的兩個過程同步進(jìn)行的結(jié)果。 a、主要有三種模式。①“地市合并型”。具有相當(dāng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的省轄地級市與地區(qū)行政公署合并，用市政府取代原來的行政公署，實(shí)行市管縣。②“升級合并型”。將一般的縣級市升格為地級市，實(shí)行市管縣。③“縣改市型”。將新設(shè)的縣改市升格為地級市，實(shí)行市管縣。 b、目的。①解決城鄉(xiāng)分割問題，城鄉(xiāng)分治走向城鄉(xiāng)合治。 ②解決條塊分割問題，促使城市行政區(qū)與城市經(jīng)濟(jì)區(qū)保持一致。 c、積極意義。①在地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展上，有助于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的互補(bǔ)與聯(lián)合，有助于農(nóng)村的城市化。 ②在地方行政體制發(fā)展上，加強(qiáng)了省、市、縣之間的聯(lián)系，使市、縣兩級政府的職能都有所擴(kuò)展。 d、對等級制的影響。①轄縣市政府職權(quán)的擴(kuò)大與獨(dú)立性的明顯加強(qiáng)，對省政府的利益和管理權(quán)限形成了挑戰(zhàn)。 ②“市管縣”體制使縣與市的關(guān)系由平等變成隸屬。 B、地方分權(quán)改革。 （１）中央與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系調(diào)整中的權(quán)力下放――“簡政放權(quán)”、“放權(quán)讓利”。①在財(cái)政權(quán)力方面，逐步擴(kuò)大地方財(cái)政自主權(quán)――分稅制。②在經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限方面，中央將其下放到地方政府。 （２）中央與地方政治關(guān)系調(diào)整中的地方擴(kuò)權(quán)：行政管理權(quán)限、干部人事制度、行政領(lǐng)導(dǎo)體制。 C、橫向聯(lián)系的擴(kuò)展：改革前，企業(yè)與地方政府缺乏追求地區(qū)比較利益與發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的熱情，地區(qū)經(jīng)濟(jì)與國民經(jīng)濟(jì)缺乏活力。 （１）地方政府橫向聯(lián)系的類型：省區(qū)間的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)、省區(qū)毗鄰地區(qū)的合作、省區(qū)內(nèi)合作、城市經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。 （２）地方政府橫向聯(lián)系的典型案例：西南協(xié)調(diào)會、金三角區(qū)。 （３）地方橫向聯(lián)系對政府間關(guān)系的影響。①增加了地方政府之間的相互依賴性。②中央與地方的博弈格局由一對一為主轉(zhuǎn)向以一對聯(lián)合體的博弈為主。 8、我國政府間關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整 （1）必然性：信息技術(shù)的迅猛發(fā)展改變了政府生存環(huán)境，要求政府壓縮層級，分散決策能力；民主意識的強(qiáng)烈覺醒要求地方適度分權(quán)；市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需求以及政府事務(wù)的日漸交織也推動著政府搞關(guān)系作出適應(yīng)性調(diào)整，推動政府間橫向合作的發(fā)展。 （2）措施。①簡化政府組織間的層級結(jié)構(gòu)――有步驟地向三級制乃至二級制過渡。②地方合理的分權(quán)――財(cái)政、人事以及事務(wù)管理權(quán)限。③加強(qiáng)橫向合作――“上有政策、下有對策”及地方保護(hù)主義問題的解決。 （3）走向一種網(wǎng)絡(luò)模式的中國政府間關(guān)系：以扁平化的組織結(jié)構(gòu)、政府間的分權(quán)與相互合作為特征。 A.在未來的發(fā)展中，政府間的組織結(jié)構(gòu)將不再以科層體制為基礎(chǔ)，二是建立在以信息社會相適應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)組織之上。 B.政府間的關(guān)系將從橫向依賴走向縱向依賴 C.地方政府間的合作關(guān)系將會更加密切，合作的方向和領(lǐng)域都將向縱深發(fā)展。 第四章、政府作用 1、關(guān)于市場體制下政府作用的爭論 （1）20世紀(jì)二、三十年代――凱恩斯主義。凱恩斯主張放棄自由的放任主義，實(shí)行政府對經(jīng)濟(jì)生活的全面干預(yù)，（財(cái)政和貨幣政策調(diào)控市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行）。 （2）20世紀(jì)70年代――西方新自由主義、新保守主義經(jīng)濟(jì)學(xué)思潮，主張限制或取消政府干預(yù)，充分干預(yù)市場機(jī)制的作用。 （3）20世紀(jì)70年代末，80年代初――新公共管理運(yùn)動，公共服務(wù)市場化。 2、基于物品特性和提供機(jī)制政府角色分類:以物品提供中的政府作用為線索,將政府角色分為生產(chǎn)者,提供者和安排者。 （1）物品的分類： 競爭性（能否被共同消費(fèi)） 排他性 是 否 是 個人物品 自然壟斷物品 否 公共資源 集體物品 ①排他性是指可以阻止一個人使用一種物品時(shí)該物品的特性。 ②競爭性是指一個人使用一種物品而減少其他人使用時(shí)該物品的特性。 （2）物品的不同參與主體及物品提供的不同制度安排。 ①物品的不同參與主體：消費(fèi)者、生產(chǎn)者、安排者。 ②物品安排的制度安排。以對市場由低到高的依賴性程度，十種制度安排：政府服務(wù)、政府出售、政府協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營、補(bǔ)助、憑單、自由市場、志愿服務(wù)、自我服務(wù)。 （3）政府角色的分類。 ①公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)者――政府親自生產(chǎn)服務(wù)。 ②公共物品和服務(wù)的提供者――不親自生產(chǎn)，通過掌握的資源資助公共物品的生產(chǎn)和消費(fèi)。 ③公共物品和服務(wù)的安排者――為生產(chǎn)者指派消費(fèi)者，為消費(fèi)者指派生產(chǎn)者，選擇服務(wù)的生產(chǎn)者。 3、現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中政府的作用或行為模式――五種角色 （1）公共物品的提供者。 A、公共物品：指那種能夠同時(shí)供許多人享用的物品，并且供給它的成本與享用它的效果并不隨享受它的人數(shù)規(guī)模的變化而變化。 B、why？①因?yàn)楣参锲废M(fèi)的非排他性，以價(jià)格機(jī)制為核心的市場不能使得生產(chǎn)和供給達(dá)到最優(yōu);靠個人間的直接交易去解決公共物品的供給問題，由于成本太高而得不償失。②由于投入多，效益低而使私人經(jīng)營部門不愿或無力生產(chǎn)、提供;或容易造成壟斷。 （2）宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者。 ①市場機(jī)制不能解決宏觀經(jīng)濟(jì)總量或總供給與總需求之間的平衡，須靠政府的財(cái)政政策和貨幣政策減緩經(jīng)濟(jì)周期波動，抑制通貨膨脹。 ②市場機(jī)制不能解決國民經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展問題，其調(diào)節(jié)具有短期性。 ③市場機(jī)制難以調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。 （3）外部效應(yīng)的消除者。 ①外部性的存在無法通過市場機(jī)制解決，政府通過補(bǔ)貼或直接的公共部門的生產(chǎn)來推進(jìn)積極性的產(chǎn)出，通過直接的管制來限制消極外部性的產(chǎn)出。 ②外部性是指個人的效應(yīng)函數(shù)或企業(yè)的成本函數(shù)不僅依存于自身所能控制的變量，而且依賴于其他人所能控制的變量，這種依存關(guān)系又不受市場交易的影響。 （4）收入及財(cái)產(chǎn)的再分配者。市場經(jīng)濟(jì)可較好解決效率問題，但無法解決公平問題。 ①市場經(jīng)濟(jì)不能自動達(dá)到社會收入分配方面的公平與協(xié)調(diào)，帶來收入分配不公現(xiàn)象，即使市場作用發(fā)揮較好的地方，分配的結(jié)果可能也不是按照社會所接受的標(biāo)準(zhǔn)去實(shí)現(xiàn)。 ②無法解決全社會范圍的社會問題。 （5）市場秩序的維護(hù)者。①建立和健全市場運(yùn)行所需的各種法規(guī)和制度，并監(jiān)督其實(shí)施。 ②制定和實(shí)施各種反壟斷法和反不正當(dāng)競爭法。 ③培育和完善市場體系。 4、市場經(jīng)濟(jì)條件下（尤其是轉(zhuǎn)型期）我國政府在社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中扮演的角色(政府職能) （1）加強(qiáng)市場經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)，創(chuàng)立平等競爭的市場秩序與環(huán)境。 （2）深化企業(yè)制度改革，造就市場經(jīng)濟(jì)的微觀主體――現(xiàn)代企業(yè)制度的要求。 （3）培育和完善各類市場，形成開放競爭的市場體系。①條塊分害。②價(jià)格體系理順。 （4）依靠宏觀調(diào)控手段，保證社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與增長。 （5）參與某些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的資源分配，充當(dāng)公共物品的提供品。 （6）制定并實(shí)施分配與再分配政策，形成收入與財(cái)產(chǎn)公平分配機(jī)制。①收入的分配與再分配政策。②社會保障制度改革。③促進(jìn)社會中介組織的發(fā)展。④建立與完善社會性的服務(wù)體系。 （7）擴(kuò)大對外開放，加強(qiáng)國際經(jīng)濟(jì)合作。 （8）轉(zhuǎn)變職能與精簡機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府自身的革命。 5、現(xiàn)階段我國政府角色定位的缺陷 A、政府生產(chǎn)角色的越位。 （1）表現(xiàn)為政府所有的企業(yè)事業(yè)單位壟斷生產(chǎn)大量的